ЗАКЛЮЧНИЙ ЗВІТ ПРОЕКТУ LARGIS:
КОМПОНЕНТ МІЖБЮДЖЕТНИХ ВІДНОСИН

Вступ

Протягом останніх трьох років проект LARGIS був учасником радикальних змін в системі міжбюджетних відносин, що передусім означає широке впровадження принципів підзвітності, ефективності та прозорості державної влади. Кульмінаційним моментом у цих змінах було введення в дію Бюджетного Кодексу України, часткове впровадження його положень в бюджеті 2001 року та повне впровадження в бюджеті 2002 року. Бюджетний Кодекс визначає сферу застосування державних фінансів, включаючи закріплення доходів та витрат за кожним рівнем влади, а також трансфертів між державним та місцевими бюджетами.

Обґрунтування

На початку діяльності проекту LARGIS у 2000 році в Україні ще функціонувала стара радянська система фіскальної децентралізації. На практиці система була дуже децентралізована, так що більшість послуг (включаючи фінансування шкіл, лікарень та соціальної допомоги) фінансувалася з бюджету міст та районів використовуючи суміш державних податків, що збиралися у цій місцевості та "вливань" з центрального бюджету до регіонів з низьким рівнем розвитку. Водночас, розподіл державних податків, що залишались у місцевих бюджетах та розмір надходжень з вищих рівнів визначались центральною та обласною владами на власний розсуд без нормативних критеріїв, та з підозрою на значні політичні маніпуляції. Більш того, витратні потреби для фінансування місцевих послуг розраховувались шляхом планування "нормативів", які скоріш характеризували ідеальний стан видатків, ніж той, який реально досягти.

Бюджети міст та районів були включені до обласного бюджету. Державний бюджет розподіляв загальні суми видатків, частину податків, що залишалися у розпорядженні регіонів, і трансферти вирівнювання (негативні або позитивні) між областями, які, в свою чергу, відповідали за розподіл коштів між містами та районами.

Така система характеризувалася повною відсутністю прозорості та бюджетної дисципліни. Це був "ручний" процес, в якому установи розраховували на надходження з бюджетів різних рівнів для того щоб вижити, а офіційні особи були заклопотані постійними переговорами з вищими рівнями влади. Потреби у витратах розраховувались виходячи із кількості та розміру установ (школи, лікарні, служби соціальної допомоги, спортивні комплекси тощо), що фінансувалися кожним місцевим органом влади. Обсяг фінансування значним чином залежав від здатності вести переговори, а не від об'єктивних потреб. Наявні ресурси були набагато менші від загальної вартості цих установ, однак одночасно кількість ліжок у лікарнях, місць у школах, що фінансувалися за їх рахунок, була занадто великою і не відповідала попиту (наприклад, при 30-ти ліжках у пологовому відділенні Куп'янської районної лікарні Харківської області тут приймають лише 15 пологів на місяць). Таким чином, регіони не були зацікавлені а ні в дотриманні витрат у рамках бюджетних асигнувань, а ні у покращенні системи надходження доходів, оскільки реальні збори за один рік були б основою для позитивних чи негативних трансфертів у наступному році.

Всі розуміли необхідність реформ і протягом 1999 року, за рік до початку роботи проекту LARGIS, Комітет Верховної Ради з питань бюджету підготував проект Бюджетного Кодексу України, який, між іншим, визначав нормативну основу міжбюджетних відносин. LARGIS розпочав свою діяльність саме у той час, коли щойно призначений новий Кабінет Міністрів визначив своїм пріоритетом запровадження реформи вже у Бюджеті 2001 року. Тоді все ще існували серйозні непорозуміння між Верховною Радою та Урядом, однак всі вони стосувалися змісту проекту Бюджетного Кодексу, який був далеким від ідеалу. Більш того, не було зроблено жодних спроб розробити формулу вирівнювання, від якої залежало б впровадження в життя Бюджетного Кодексу.

Цілі реформи

Основними цілями реформ, до яких LARGIS був залучений та які знайшли своє відображення в Бюджетному Кодексі, мали бути:

1.

чітке розмежування завдань між трьома рівнями державної влади - центральним, обласним та рівнем міст і районів;

2.

чіткий розподіл джерел доходів між рівнями влади, передача на місцевий рівень комбінації місцевих податків та зборів, а також надходжень від податку на прибуток громадян і податку на землю;

3.

трансферт вирівнювання, розрахований на основі формульного підходу, що базується на витратах на місцеві потреби та бере до уваги податкоспроможність регіону;

4.

трансферти з тих місцевих бюджетів, де є надлишок надходжень згідно формули, до фонду вирівнювання для фінансування дефіцитних місцевих бюджетів, а також додаткові кошти, виділені з державного бюджету;

5.

забезпечення цільових грантів для покриття певних делегованих повноважень, зокрема, фінансування соціальних пільг;

6.

точне визначення нормативів витрат у формулі вирівнювання та приведення асигнувань з Державного Бюджету до реалістичних прогнозів доходів;

7.

замороження розмірів показника податкоспроможності у формулі вирівнювання на три роки для уникнення пригнічення стимулів по збільшенню надходжень.

Конкретною метою проекту LARGIS було сприяння цим реформам через підтримку процесу переговорів між Верховною Радою, Урядом України та місцевими органами влади щодо розроблених ними сценаріїв та практичного впровадження, а також пропонування варіантів рішень, що базуються на міжнародній практиці.

Діяльність проекту LARGIS

Основним завданням проекту LARGIS було надання фінансової, адміністративної та професійної допомоги Наглядовій Раді, що відповідала за реформу загалом, а також робочим групам, члени яких готували складові частини формули вирівнювання. До складу Наглядової Ради входили представники Комітету Верховної Ради з питань бюджету, Міністерства фінансів та Асоціації міст України, а до робочих груп з питань освіти, охорони здоров'я та соціального захисту також входили представники відповідних галузевих міністерств. Також представники Міністерства економіки приймали активну участь у діяльності робочої групи, відповідальної за підготовку механізмів розподілу капітальних грантів.

У 2000 році галузеві робочі групи розробили основні засади формули, представленої у бюджеті 2001 року. Однак протягом наступних двох років вони були перегруповані для реалізації інших положень Бюджетного кодексу та роботи над питаннями, що потребували термінового вирішення.

Зокрема, LARGIS надав підтримку Наглядові Раді та робочим групам за наступними напрямами:

2000 рік: завершення проекту Бюджетного Кодексу та формули вирівнювання;

2001 рік: перегляд формули, зокрема, з урахуванням впливу густоти населення у сільській місцевості для фінансування витрат на освіту (LARGIS підтримав пілотне дослідження у Львівській області) для застосування у бюджеті 2002 року;

2001 та 2002 роки: розробка критеріїв розподілу коштів транзитного фонду, що має забезпечувати компенсацію протягом п'яти років на регресійній основі для тих міст і районів, які втратили кошти від реалізації положень Бюджетного Кодексу через те, що затрати на утримання їх мережі закладів перевищують нормативи витратних потреб;

2002 рік: заміна тимчасових коефіцієнтів для диференціації потреб у сфері охорони здоров'я між окремими територіями на нові коефіцієнти, що базуються на віковій структурі, для представлення у бюджеті 2003 року (LARGIS підтримав пілотні дослідження у Львівській, Донецькій та Одеській областях);

2002 рік: розробка критеріїв розподілу капітальних грантів з державного бюджету між місцевими бюджетами згідно з положеннями Бюджетного Кодексу для представлення в бюджеті 2003 року;

Додатково LARGIS допомагав Міністерству фінансів у таких питаннях:

1.

розробка структури та основних положень законопроекту про державний бюджетний контроль (аудит)

2.

первинний відбір інформації, що має бути включена у комплексну базу даних для впровадження Бюджетного Кодексу.

Досягнення

Прогрес в реформах

Ціла система міжбюджетних відносин була трансформована за останні 3 роки - з часу, коли проект LARGIS розпочав свою роботу.

Протягом першого півріччя 2000 року був зроблений значний прогрес в узгодженні проекту Бюджетного Кодексу, а наприкінці липня того ж року значно вдосконалена його версія, широко підтримана Урядом України, успішно пройшла друге читання у Верховній Раді. Кабінет Міністрів також вирішив застосувати основні принципи Бюджетного Кодексу в бюджеті 2001 року, незалежно від стадії, на якій знаходиться законодавство. До серпня 2000 року Міністерство фінансів підготувало кінцевий проект нормативної формули для впровадження і він був представлений для публічних обговорень.

Затримка у прогресі сталася у жовтні 2000 року, коли Президент України вольовим рішенням оголосив, що він не готовий прийняти Бюджетний Кодекс та бюджетну пропозицію на 2001 рік у запропонованому вигляді. Його точка зору довго викликала занепокоєння, оскільки реформа підривала ту широку свободу дій, якою користувалися губернатори областей у розподілі коштів між окремими районами і містами. Губернатори призначаються президентом і їх повноваження є чудовою зброєю в цілях отримання політичної підтримки.

Заява президента викликала широкий резонанс з боку міжнародної спільноти і почався пошук можливого компромісу. В результаті бюджетна пропозиція на 2001 рік базувалася на старій системі - з розподілом коштів тільки до рівня областей. Одночасно цей розподіл базувався на формульному підході, затвердженому Кабінетом Міністрів. Керівництво областей мало використовувати формулу для розподілу коштів між бюджетами міст і районів із незначними відхиленнями. Області були позбавлені можливості впливати на розподіл доходів від податку на прибуток громадян, 75% якого було закріплено безпосередньо за містами і районами.

Слушний момент знову настав у 2001 році без подальшої опозиції з боку Президента. У лютому Бюджетний Кодекс пройшов третє читання у Верховній Раді і був підтриманий більшістю голосів, із незначними зауваженнями він був ухвалений Президентом у квітні 2001 року і повністю вступив у дію в бюджеті 2002 року.

У 2002 році бюджети областей, міст та районів були нарешті відокремлені від центрального бюджету та один від одного. Бюджетний Кодекс визначив відповідні завдання для різних рівнів влади із значним ступенем деталізації, вони також були відображені в проектах нормативних актів з питань місцевого самоврядування та місцевої державної адміністрації.

Бюджетний Кодекс розмежовує власні та делеговані повноваження місцевих органів влади. Власні повноваження, що в основному складаються з повноважень у сфері комунального господарства та базової інфраструктури виконуються на рівні міст, містечок та сіл (міста для цілей цього звіту не входять до районного підпорядкування, як це є в Британії). Делеговані повноваження, здебільшого у сфері освіти, соціальної допомоги та соціального забезпечення, охорони здоров'я, культури та спорту виконуються, в першу чергу, на рівні міст та районів (хоча райони можуть делегувати їх разом із відповідними коштами містам, селищам і селам). Місцеві податки та збори, а також податок на землю, визначені як власні доходи міст, селищ і сіл. Розподіл державних податків, здебільшого податок на доходи громадян, закріплений за областями (25%), містами і районами (75%) для фінансування делегованих повноважень.

Формула вирівнювання приводить у відповідність витрати на виконання делегованих повноважень та доходи з визначеної частки державних податків; фінальний трансферт може бути позитивним або негативним, хоча з державного бюджету здійснюється чистий платіж до фонду вирівнювання. Формула вирівнювання не намагається покрити власні доходи та затрати міст, селищ та сіл. З 2002 бюджетного року формула використовується автоматично та окремо для бюджетів кожної області, міста та району. Цей порядок не може бути змінений областями. За аналогією британського гранту на підтримку доходів, формула визначає тільки чисту суму трансферту вирівнювання в/з області, міста та району; кожна територіальна одиниця може вільно визначати свій власний бюджетний рівень доходів та витрат.

Єдине виключення становлять платежі на соціальну допомогу. Вони сплачуються за рахунок субвенцій з Державного бюджету (окремо від інших доходів), наданих областям, які відповідають за їх подальший розподіл до рівня міст і районів; повноваження областей у цій сфері обмежені тим, що ці платежі є об'єктом повного державного контролю. З 2003 року субвенції з державного бюджету, первинно лише в обсязі 100 мільйонів гривень, будуть спрямовуватися на фінансування капітальних інвестицій, і знову ж таки, за формулою, що відображає реальну соціально-економічну ситуацію в регіоні.

Вплив реформ

Розробка та впровадження Бюджетного Кодексу символізує глибинні зміни як в процесі децентралізації державних фінансів, так і в системі фіскального управління в Україні. Його довгострокова значущість для політичної, адміністративної та фіскальної реформ є надзвичайною.

Політично Кодекс зменшив фінансову залежність місцевого управління від вищих рівнів влади, що була характерною для старої системи. Особливо це стосується міст, де виборчі органи повністю контролюють виконавчі органи. Місцева автономія починає набувати свого дійсного значення.

Реформа також мала великий вплив на рівноправність та ефективність. Фінансування сфер освіти, соціальної допомоги, охорони здоров'я, культури та спорту тепер базується на об'єктивних, орієнтованих на споживача критеріях, що визначають реальну потребу, а не на витратах на фінансування історично сформованої мережі. Нерівномірність фінансування цих послуг на душу населення була значно зменшена. До цього часу суми коштів не є адекватними, однак вони розподілені більш рівномірно і зараз існують стимули для більш ефективного їх використання.

Відокремлення коштів на фінансування послуг від витрат на утримання існуючої мережі також говорить на користь підвищення ефективності. Вже зараз існують приклади об'єднання шкіл та лікарень. Кращі стимули щодо підвищення доходів також знайшли своє відображення у реальних прибутках, хоча це не можна не пов'язати із скромним, але значним економічним проривом в економіці України. Бюджетний Кодекс також впроваджує стимули для бюджетної дисципліни, хоча все ще багато необхідно робити для її підтримки бюджетним менеджментом та інформаційними системами на місцевому рівні.

Внесок проекту LARGIS

У цьому звіті треба бути обережним щоб не перебільшити роль проекту LARGIS у цих реформах. Світовий Банк досить детально коментував попередні варіанти Бюджетного Кодексу протягом 1999 року і його тиск був важливим для подолання опозиції з боку Президента. Група фіскального аналізу (ГФА), діяльність якої підтримувалася Американською Агенцією міжнародного розвитку (USAID), надала значну підтримку Комітету Верховної Ради з питань бюджету в процесі розробки проекту Бюджетного Кодексу і згідно з неформальною домовленістю про розподіл праці надавала експертні поради щодо прибуткової частини формули вирівнювання. ГФА була головним джерелом статистичної інформації щодо впровадження Бюджетного Кодексу і більшість порад, що надавалися Міністерству фінансів по перегляду формули, створення транзитного фонду та ін., були спільно здійснені ГФА і консультантами проекту LARGIS.

Тим не менш внесок проекту LARGIS був і залишається значним. Особливо важливою була підтримка роботи Наглядової Ради та робочих груп. Коли проект LARGIS розпочав свою роботу було досить сильне відчуття недовіри між Комітетом з питань бюджету та Міністерством фінансів, яке значно перевищувало дійсний конфлікт їх інтересів. Перші заходи проекту та об'єднання основних партнерів в Наглядовій раді сприяло створенню єдності, яка допомогла подолати протиріччя у підходах до ключових питань при розробці Бюджетного Кодексу і встояти проти натиску опозиції, що є неминучою в процесі реформ.

Аналогічним чином, коли робочі групи розпочинали свою роботу над формулою, то вони не зовсім розуміли принципи розподілу витрат на основі об'єктивних критеріїв потреб у послугах, а не на основі витрат існуючої мережі бюджетних закладів, отож було багато суперечок щодо можливих змін. Однак з часом члени груп зрозуміли основну мету і дискусії щодо внесення змін до формули у бюджеті 2002 та 2003 років показали на скільки добре ключові керівники оволоділи правилами нової гри.

Експертів проекту LARGIS попросили надати коментарі до проекту Бюджетного Кодексу та взяти участь у ключових обговорення в Києві разом з експертами Світового Банку та ГФА. Професор Дейві також був запрошений прийняти участь у конференціях, на яких реформи презентувалися зацікавленим партнерам і представникам обласних адміністрацій. Його роль в основному полягала у співставленні нової системи із міжнародною практикою міжбюджетних відносин.

Консультанти проекту LARGIS також плідно співпрацювали із галузевими робочими групами над розробкою та переглядом окремих витратних компонентів формули. Спочатку вони відповідали за представлення концепції оцінки витратних потреб та допомагали групам визначити ключові фактори впливу на обсяги фінансування. Пізніше вони коментували рекомендації робочих груп та консультували щодо складних питань, які виникали в процесі їх роботи. Тиск проекту LARGIS, що базувався на проведених пілотних дослідженнях, призвів до перегляду елементів формули вирівнювання, яка первинно була прийнята похапцем при підготовці проекту бюджету на 2001 рік з неадекватною оцінкою можливих варіантів.

Уроки

Три аспекти діяльності проекту LARGIS були особливо ефективними. Всі вони базувалися на великому досвіді Школи державного управління Бірмінгемського університету у сфері підтримки процесу реформ у країнах Східної Європи та підкріплені роботою в Україні.

Першим аспектом була практична участь в діяльності робочих груп. Стандартним метод вирішення кожного важливого питання реформи було створення групи українських спеціалістів, які представляють різні зацікавлені сторони, надання порад щодо проблем, окреслених за допомогою технічного завдання, формулювання низки можливих рішень, які базуються на міжнародній практиці, підтримка періодичного діалогу та надання коментарів до підготовлених рекомендацій на кожному окремому етапі. Проект LARGIS не пропонував готових рішень, а надавав робочим групам можливість самостійно відпрацьовувати власні рекомендації за узгодженим графіком, надаючи також адміністративну та фінансову підтримку. Результатом такого підходу була більша зацікавленість української сторони в реалізації запропонованих рішень проблем реформи.

Другий аспект - інтернаціональний характер наданих рекомендацій. Професор Дейві і доктор Свянєвич мали змогу передати досвід ряду країн Центральної та Східної Європи, які повинні були реформувати систему міжбюджетних відносин, що до цього також базувалася на таких же радянським принципах, як і в Україні. Коли корисним був досвід країн Західної Європи, то у нас була можливість залучити до процесу консультацій висококласних спеціалістів, таких як Аке Боалт зі Швеції та Жерар Марку з Франції, оскільки досвід цих країн більш відповідає ситуації в Україні, ніж досвід Великобританії.

Третім аспектом була гнучкість стилю спілкування, який дозволив проекту LARGIS швидко реагувати на потреби у консультаціях та підтримці. Прикладом може бути надання допомоги у підготовці першого варіанту законопроекту про аудит, який був несподівано визначений як короткотерміновий пріоритет Президентом України.

Стійкість результатів

Реформи, що відбулися протягом останніх трьох років є стабільними за своєю суттю та незмінними з декількох причин. По-перше, вони чітко викладені в чинному законодавстві та нормативно-правових актах, а також відповідають реальній практиці. По-друге, вони являють собою крок вперед по напрямку до прийняття європейських стандартів і можуть бути змінені тільки завдаючи великої шкоди українським надіям щодо її європейського вибору. По-третє, цілі реформи зараз сприймаються як щось досить природне вищим керівництвом Міністерства фінансів. По-четверте, будь-яка відмова від попередніх переконань зіткнеться з потужною опозицією місцевих органів влади та прихильників реформ серед депутатів Верховної Ради. Якщо сили, законні інтереси яких були зачеплені цими реформами, не змогли зупинити цей процес, то вони мають навіть менше шансів повернути його назад після двох років впровадження.

Тим не менш для досягнення всіх цілей реформ необхідні подальші стадії впровадження. Щодо місцевої автономії, то одним з таких кроків, який згідно з положеннями Бюджетного Кодексу має бути здійснений протягом 2-х років і який обговорюється вже зараз, є дезагрегація бюджету районів на виконання делегованих повноважень (освіта, охорона здоров'я тощо) до рівня міст і селищ. Це ускладнюється паралельним вирішенням питання про проведення адміністративно-територіальної реформи, про яку йдеться окремо в іншому звіті, оскільки така дезагрегація буде значним чином підтримуватися певними формами консолідації на рівні сіл.

По-друге, повний потенціал підвищення ефективності, отриманий завдяки прийняттю Бюджетного Кодексу, буде реалізований тільки через фундаментальні зміни в процесі підготовки бюджету та в управлінні на місцевому рівні відповідно до напрямків пілотного дослідження, проведеного проектом у Львові.

По-третє, процес управління соціальною допомогою був реформований лише частково. Хоча субвенції з державного бюджету розподіляються за нормативами, області мають значну свободу при розподілі частини коштів без прив'язки до бюджетних зобов'язань, що створює можливості для маніпуляцій. У будь-якому випадку система перерозподілу неадекватна та залишає право вибору, куди направляти кошти. Цей недолік існує не тільки завдяки фіскальним обмеженням, але також по причині надання значної допомоги різним категоріям "ветеранів", чиї привілеї не залежать від матеріального становища.

По-четверте, формула є складною і як можна очікувати, вона ставатиме ще складнішою коли люди краще зрозуміють правила нової гри та будуть наполягати на включенні до неї додаткових факторів впливу. Складність полягає не стільки у кількості диференційованих факторів, скільки у фрагментації витрат на спеціальні види послуг. У довгостроковій перспективі довіра може бути зміцнена через деяке спрощення класифікації витрат.

Із системи вирівнювання Бюджетний Кодекс виключає ресурси та повноваження місцевої влади щодо базової інфраструктуру. В той час це було зроблено для зручності, але можливі наслідки такої практики невідомі.

І останнє, реформа тільки починає вирішувати питання фінансування інвестицій, а не лише операційних витрат. Після того, як економічна і фіскальна ситуація в Україні покращиться, це має стати основним пріоритетом реформи.

Висновки

Принципи Бюджетного Кодексу відповідають найкращій європейській практиці у сфері міжбюджетних відносин, а його прийняття є реальним компромісом між ідеальним та можливим станом. Остання редакція Кодексу, його схвалення та впровадження всупереч жорсткій опозиції є головним досягненням наших українських партнерів, яким проект LARGIS надав значну, хоча й не ексклюзивну допомогу.

Професор Кеннет Дейві
Головний консультант з питань міжбюджетних відносин
Листопад 2002 р.

Основні партнери: Анатолій Максюта, Державний Секретар Міністерства фінансів

Консультанти проекту LARGIS : Кеннет Дейві, Павєл Свянєвич, Аке Боалт, Саймон Ділей, Герман Креспін

Координатор компоненту: Ірина Карандакова