ЗАКЛЮЧНИЙ ЗВІТ ПРОЕКТУ LАRGIS
КОМПОНЕНТ "РЕГІОНАЛЬНА ПОЛІТИКА"

Вступ і обґрунтування

Перші 10 років незалежності України були надзвичайно складними оскільки відбувалася реструктуризація та реформування практично всіх сфер соціального та економічного життя суспільства. Реформа централізованої планової системи потребує не лише значних фінансових і матеріальних ресурсів, але й також нових знань і навичок, потужного інтелектуального потенціалу.

Регіональна політика у тому сенсі, як вона розуміється у сучасних розвинених країнах світу, не існувала у колишньому СРСР. Галузевий підхід значно домінував у процесах планування та управління регіонами та окремими територіями. Специфічні потреби і потенціал територій при цьому майже не враховувалися.

Трирічний період діяльності проекту LARGIS в Україні був означений фундаментальними змінами у розумінні суті регіональної політики. Природа цієї зміни аналогічна зміні розуміння бюджетної політики, яка знайшла своє втілення у новому Бюджетному Кодексі, хоча вона все ще не втілена законодавчо. Однак нині це вже питання часу, а не необхідність долати опозицію щодо принципових питань. Одним з найбільших внесків проекту LARGIS була підтримка у досягненні про-реформістського консенсусу між центральним і регіональним рівнями влади.

Починаючи з 2000 року Міністерство економіки та з питань європейської інтеграції приділяло особливу увагу у своїй роботі гармонізації регіональної політики України зі стандартами, прийнятими в Європейському Союзі. Зокрема, це означає запровадження об'єктивних та прозорих критеріїв оцінки рівня розвитку регіону та вдосконалення адресності з метою підвищення ефективності державної підтримки у хронічно депресивних та нужденних регіонах. Це означало розробку інструментів для стимулювання розвитку найбільш сильних і конкурентоспроможних регіонів, які мають потенціал лідерства у процесі стабільного зростання національної економіки. Однак понад усе, це означає переосмислення відносин між центральним та місцевим рівнями влади. Регіональна політика, яка традиційно розглядалася як інтервенція згори для порятунку певних секторів економіки від занепаду, все більше сприймається як система заходів, сконцентрованих на допомозі регіонам у створенні сприятливого середовища для ефективної економічної діяльності.

Цілі допомоги проекту LARGIS

Базуючись на необхідності фундаментальної реформи у підходах до розробки та впровадження регіональної політики, підтримка проекту LARGIS, починаючи з 2000 року, полягала у наступному:

1.

Допомога уряду України у розробці ефективної регіональної політики.

2.

Допомога уряду України у розробці відповідного законодавства як бази для проведення реформ у сфері регіональної політики.

3.

Допомога ключовим посадовцям у міністерствах і місцевих органах влади вдосконалити їх спроможність розробляти і впроваджувати комплексні стратегії соціально-економічного розвитку на регіональному та місцевому рівнях.

Заходи проекту LARGIS

Діяльність проекту LARGIS в рамках компоненту регіональної політики, як і в рамках інших загальнодержавних компонентів, являла собою комплекс заходів на всіх рівнях державного управління. Вона включала підтримку основних спеціалістів, які відповідають за розробку концептуальної основи регіональної політики, посилену тісною співпрацею з керівниками операційного рівня регіональних та місцевих органів влади.

Особливо діяльність проекту концентрувалася на наступних сферах:

1.

Концепція державної регіональної політики, яка була затверджена Президентом України у червні 2001 року і яка являє собою базовий документ по запровадженню узгоджених принципів розробки та впровадження регіональної політики в Україні. Первинною метою консультацій проекту LARGIS, відповідно до запиту українського уряду, було забезпечення того, що запропоновані принципи є адекватними тим стандартам, які широко застосовуються в країнах Євросоюзу.

2.

Підготовка Закону "Про засади стимулювання розвитку регіонів" була другим кроком українського уряду на шляху до запровадження концептуальних та законодавчих рамок в регіональній політиці. На початку 2001 року був підготовлений перший проект цього закону. Слід зазначити, що на той час регіональна політика в Україні сприймалася скоріш як інструмент перерозподілу обмежених фінансових ресурсів з державного бюджету між "депресивними регіонами" - категорія, визначення якої було на стільки загальним, що під неї потрапляла територія цілої країни.

Цей підхід був розкритикований консультантами проекту LARGIS та інших донорських організацій, включаючи Світовий Банк. Були представлені аргументи про необхідність більш цільового підходу до визначення бідності і депресивності, шляхів їх зменшення, а паралельно із цим - про необхідність регіональної політики із сильним наголосом на розвиток, а не на соціальну допомогу. Багато в чому завдяки цим аргументам Міністерство економіки та з питань європейської інтеграції України прийняло наступні принципи регіональної політики та включило їх до законопроекту. По-перше, селективний та адресний підхід до надання державної допомоги найбільш депресивним регіонам на рівні нижче обласного, які мають бути визначені на основі об'єктивних та прозорих показників. По-друге, створення сприятливих умов для прискореного розвитку регіонів із найбільшим потенціалом. Законопроект також визначає засади надання допомоги проблемним регіонам у комбінації із інструментами та стимулами по стимулюванню регіонів та міст до інтенсивної експлуатації власного потенціалу для зростання. На даний час проект закону знаходиться на розгляді в Адміністрації Президента України.

3.

Державна Стратегія регіонального розвитку України на 2003-2011 рр. є середньостроковим стратегічним документом і являє собою форму впровадження положень, викладених у Концепції та Законопроекті. Починаючи з осені 2001 року проект LARGIS надавав поради робочій групі, створеній Міністерством економіки та з питань європейської інтеграції, яка відповідала за розробку проекту Стратегії. Було визначено 4 стратегічні цілі регіонального розвитку в Україні, а саме:

Розбудова інфраструктури з метою підвищення інвестиційної привабливості регіонів та посилення їх конкурентоспроможності на світових ринках

Диверсифікація економічної бази регіонів із особливим наголосом на розвиток сектору малого і середнього бізнесу та інноваційних галузей промисловості

Розвиток людських ресурсів, включаючи підготовку та підвищення кваліфікації службовців регіональних та місцевих органів влади

Стимулювання міжрегіонального співробітництва та транскордонного співробітництва із країнами-кандидатами на вступ до Євросоюзу.

4.

Починаючи з весни 2002 року проект LARGІS надавав консультації експертній робочій групі, створеній Міністерством економіки та з питань європейської інтеграції для розробки Методики визначення депресивних територій в Україні. Підготовлений документ передусім базується на принципах та критеріях, загальноприйнятих у Євросоюзі щодо визначення регіонів, які потребують спеціальної допомоги. Зокрема, вона полягала у визначенні 2-3 областей України із рівнем економічного розвитку значно нижче середнього в країні. Ці області отримуватимуть державну допомогу (гранти на капітальні інвестиції) для боротьби із найбільш серйозними економічними і соціальними проблемами через розвиток новітньої інфраструктури та більш конкурентоспроможної економічної бази.

Решта капітальних інвестицій для депресивних територій буде надходити безпосередньо до районів і міст обласного значення, які мають найбільші проблеми із реструктуризацією своєї економіки. Відповідно ці території будуть згруповані у три категорії - проблемні промислові райони, сільські райони та проблемні міста.

Такий цільовий підхід надає перевагу у визначенні невеликої кількості регіонів та територій нижчого порядку із особливими потребами, що в свою чергу надасть можливість концентрувати державну допомогу та зробити її більш ефективною. Остаточний варіант методики поданий до Міністерства у грудні 2002 року.

5.

Французькі та польські експерти проекту LARGIS надавали консультації Міністерству економіки та з питань європейської інтеграції щодо розробки та впровадження такого інструменту регіонального розвитку, як контракт регіонального розвитку. Цей інструмент використовується у Франції починаючи з 80-х років ХХ століття і був запроваджений у всіх воєводствах Польщі у 2001 році. Контракт - це угода між центральним та регіональним урядом щодо постановки пріоритетів та цілей розвитку, визначення спільних фінансових відповідальностей щодо їх реалізації. Відповідно до Розпорядження Президента, виданого навесні 2001 року, в Україні має бути проведений експеримент по запровадженню форми регіонального контракту і Адміністрація Президента запропонувала проекту LARGIS стати провідним радником у цій ініціативі.

Подібно до реформ у сфері міжбюджетних відносин, запровадження контрактів регіонального розвитку привнесе значно більшу прозорість та передбачуваність у відносини між центром та регіонами, а також сприятиме більшій децентралізації в процесі підготовки областями власних стратегій регіонального розвитку.

Допомога проекту LARGIS складалася з двох компонентів. Перший - починаючи з січня 2002 року надання методичних порад робочій групі Міністерства, яка відповідала за підготовку пропозицій по запровадженню контракту, включаючи поширення матеріалів із досвіду Франції та Польщі. У липні 2002 року було організовано круглий стіл за участю ключових партнерів з центральних та регіональних органів влади для обговорення адаптації моделі контракту до українських реалій. Проект також організував участь у цій зустрічі одного з ключових керівників Міністерства економіки Польщі та маршала Сілезького воєводства. Другий компонент - це робота на регіональному рівні на запит уряду, а саме допомога Харківській області у підготовці фундаменту для пілотування контракту.

6.

У період з червня по листопад 2001 року на запрошення Адміністрації Президента України та губернатора області , консультанти проекту LARGIS працювали радниками робочої групи, призначеної обласною адміністрацією, до завдань якої входило підготовка концепції Стратегії розвитку Харківської області. Підхід, яким керувалася робоча група, базувався на комплексній оцінці поточної соціально-економічної ситуації в області та був особливо сфокусований на майбутніх кроках, які знаходяться в межах компетенції та контролю обласної влади. Вона також намітила кількісні індикатори оцінки прогресу щодо обмеженої кількості стратегічних цілей. Але найважливішим є те, що процес підготовки стратегії вимагав від області визначити та проконсультуватися із широким колом головних партнерів в регіоні.

У листопаді 2001 року концепція Стратегії регіонального розвитку Харківської області "Базуючись на минулому з думкою про майбутнє" була презентована на конференції, організованій спільно обласною державною адміністрацією та Харківським Національним університетом. Нажаль процес підготовки стратегії був перерваний внаслідок парламентських виборів та виборів до місцевих влад на початку 2002 року. Первинні плани завершити роботу до літа 2002 року були нереальними, незважаючи на значні зусилля Міністерства економіки та з питань європейської інтеграції. Тим не менш залишається можливість того, що саме Харківська область стане пілотною для впровадження контракту регіонального розвитку.

7.

В процесі своєї діяльності проект LARGIS звертав особливу увагу на підвищення рівня знань та кваліфікації практиків та науковців, які працюють у сфері регіонального розвитку і регіональної політики. У 2001 році проект спільно з Міністерством економіки та з питань європейської інтеграції організував семінари для начальників обласних, районних та міських управлінь економіки з 16-ти регіонів України. Семінари включали презентацію та обговорення принципів та практичного досвіду стратегічного планування та управління на регіональному рівні, що використовуються в європейських країнах, зокрема у Великобританії та Польщі. Обидва заходи були організовані у співпраці з регіональними інститутами Української Академії державного управління при Президентові України (УАДУ).

8.

З метою підвищення компетенції та вдосконалення практичних навичок державних службовців, які працюють в місцевих і регіональних органах влади, проект LARGIS знову спільно з Міністерством економіки та з питань європейської інтеграції організував 2 фази навчальної програми "Регіональний розвиток і регіональна політика". У 2000-2002 роках 36 молодих (до 35 років) керівників управлінь економіки обласних, районних та міських адміністрації прийняли участь у програмі. Її метою було представлення майбутній генерації вищих посадовців місцевого та регіонального рівня сучасних європейських підходів до місцевого економічного розвитку. Програма складалася із короткого навчального візиту до Польщі, серії семінарів із представленням найкращого досвіду країн Західної і Східної Європи, а також підготовки та впровадження кожним учасником на своєму робочому місці індивідуального проекту.

Теми проектів були досить різними - від підготовки плану розвитку сільської громади у Луганській області до створення бізнес-центру у місті Червоноград Львівської області. П'ять найкращих проектів з кожної фази програми були опубліковані на Web-сторінці проекту та поширені серед усіх областей завдяки Міністерству економіки та з питань європейської інтеграції та мережі інститутів УАДУ.

9.

Проект спільно з Київським Національним університетом ім. Тараса Шевченка, Інститутом географії НАН України та УАДУ виграв грант від Ініціативи реформування місцевого самоврядування і державних послуг (Інститут Відкритого суспільства, Будапешт) на організацію двотижневої Літньої школи "Сучасні підходи до місцевого і регіонального розвитку" на базі Варшавського університету. Програма школи була сконцентрована на теоретичних аспектах регіонального та місцевого розвитку, представлених у широкому міжнародному контексті. Це дозволило 26-ти молодим науковцям із 19-ти інститутів та університетів ознайомитися з теоретичним підґрунтям регіональної політики, що нині впроваджується у багатьох країнах Європи та в Америці. Метою школи був розвиток викладацького та дослідного потенціалу навчальних та науково-дослідних інститутів, що спеціалізуються на розробках у сфері регіонального розвитку. Кожен із 26-ти учасників школи підготував дослідний проект і є надія, що кращі з них зможуть бути опубліковані у вигляді книги - у співпраці з УАДУ та Варшавським університетом.

Результати роботи проекту LARGIS

Проект надавав інтенсивну підтримку Міністерству економіки та з питань європейської інтеграції у концептуалізації нових підходів до регіональної політики, у розробці інституційних механізмів для її впровадження та у досягненні консенсусу між різними партнерами у її підтримці та затвердженні. Надзвичайно важливим є той факт, що проект мав можливість безпосередньо надавати Міністерству інформацію про нещодавній досвід Польщі у сфері реформування регіональної політики та адаптації нею європейських інструментів на підтримку регіонального розвитку.

Нині реформа регіональної політики знаходиться у процесі підготовки, і хоча на стадії більш ранній, а ніж реформа міжбюджетних відносин, однак вона є не менш фундаментальною за своїми наслідками. Більш того, вона сильно орієнтована на підхід, що використовується в Євросоюзі. Пакет реформ зібраний у законопроекті "Про засади стимулювання розвитку регіонів" та у проекті Державної Стратегії регіонального розвитку на 2003-2011 рр. Як тільки ці документи будуть затверджені, буде створена база для надання більш ефективної та прозорої цільової державної допомоги найбільш нужденним регіонам і містам України. Також будуть визначені стимули для економічно більш розвинених регіонів для того, щоб дати їх можливість і надалі забезпечувати стабільне зростання національної економіки. Однак понад усе ця реформа відкрито заявляє про те, що саме регіони і окремі території повинні стати локомотивами цього зростання.

Навчальні програми проекту LARGIS для молодих спеціалістів сприяли значному (виходячи із якості підготовлених ними індивідуальних проектів) посиленню спроможності серед майбутнього покоління керівників регіонального та місцевого рівня, які відповідають за економічний розвиток. Вони також збагатили знання і навички академічних установ, що займаються викладанням, дослідженнями та надають консультації органам влади, допомогли встановити зв'язки із польськими колегами, що працюють в аналогічній сфері.

Уроки

Як і у випадку роботи в компоненті міжбюджетних відносин, співпраця з українськими партнерами через створення робочих груп, до яких входили керівники і спеціалісти, визначені Міністерством, довела свою високу ефективність. У всіх випадках було погоджено чіткий "контракт" щодо виконання робіт. Проекти пропозицій розроблялися безпосередньо учасниками груп, а пізніше консультанти проекту надавали до них свої коментарі. Фінальний документ був продуктом української сторони.

Залучення до роботи польських і французьких експертів, які мають безпосередній досвід процесів реформування у їх власних країнах виявився особливо значущим. Той факт, що команда консультантів була досить малою і стабільною, мав дуже позитивний вплив на довіру з боку Міністерства економіки та з питань європейської інтеграції України. Досить гнучке технічне завдання проекту LARGIS, яке дозволило комбінувати поради міністерству з приводу вироблення політики із дуже практичною роботою спільно зі спеціалістами у сфері місцевого економічного розвитку на регіональному та місцевому рівні, також відіграло вирішальну роль у побудові довіри у відносинах в рамках проекту.

Наразі можливо вибір Харківської області для проведення експерименту із підготовки регіональної стратегії та контракту регіонального розвитку був помилковим. Частково цей вибір базувався на рішенні міністерства і Адміністрації Президента, частково на тому факті, що у ті часи Харківська область була пілотною для Міністерства міжнародного розвитку Великобританії. Після роздумів, більш доцільним підходом вважається вибір області на основі тендеру. Це сприятиме посиленню відповідальності регіональної влади у процесі роботи і надасть можливість провести більш широкі дискусії щодо стратегій регіонального розвитку і контрактів.

Стабільність результатів

Ініціативи, реалізовані Урядом України у сфері регіональної політики протягом останніх трьох років, дають всі підстави констатувати значний прогрес щодо наближення до європейських стандартів. Поступова, однак суттєва еволюція політики у цій сфері є досить помітною. Ця еволюція має 2 аспекти: перший полягає у безпосередньому запровадженні підходів і інструментів, розроблених і впроваджених у європейських державах (наприклад у Польщі, Франції, Великобританії), а другий - у поглибленні розуміння цілей сучасної регіональної політики, які використовуються в ЄС. Вступ сусідів України - Польщі, Угорщини і Словаччини - до Євросоюзу у найближчому майбутньому став додатковим стимулом для змін.

Важливим моментом довготерміновості результатів був продуктивний процес навчання серед ключових посадовців Уряду України, які відповідають за розробку і впровадження регіональної політики. Інституційні зв'язки із іноземними експертами та спеціалізованими організаціями (наприклад Європейським інститутом регіонального і місцевого розвитку при Варшавському університеті) справили значний позитивний вплив на розвиток експертної спроможності у сфері регіонального розвитку. Однак ця співпраця по передачі знань була набагато ширшою, аніж простий обмін інформацією щодо формальних аспектів регіональної політики. Були глибоко вивчені теоретичні підвалини сучасної європейської регіональної політики, що надали можливість українським партнерам, а особливо Міністерству економіки та з питань європейської інтеграції, розвити більш узагальнене розуміння процесів регіонального розвитку та відповідних цілей для регіональної політики.

Звичайно все ще багато слід зробити для того, щоб поширити це розуміння на інші сектори центрального уряду та самі регіони, а також забезпечити вдале прийняття законодавства, що відображає процес еволюції у політиці. Тим не менш, вже досягнуто багато важливих цілей і попереду багатообіцяючі перспективи продовження цього процесу.

Паралельні реформи у сфері міжбюджетних відносин в Україні, що усунули жорстку вертикаль та фінансову залежність місцевої влади, надають реального значення розвитку стратегічного планування на регіональному рівні та у містах, забезпечують необхідну інституціональну базу для реформ регіональної політики. Безумовно це є найважливішою підвалиною для стабільності реформ.

Висновки

Регіональна політика в Україні поступово набуває важливого значення. Це об'єктивний процес, який відповідає міжнародним тенденціям. У глобальній конкурентній економіці не лише держави, але й регіони набувають статусу важливих гравців. Ефективна підтримка регіонального розвитку, що базується перш за все на внутрішньому потенціалі територій, безумовно має стати одним з основних пріоритетів національної політики України, спрямованої на завоювання належного місця у світовій економіці. Сильні і конкурентоспроможні регіони є основою розбудови сучасної, могутньої та конкурентоспроможної держави.

Ольга Мрінська
Консультант проекту LARGIS і координатор компоненту "Регіональна політика"

Професор Гжегож Горжелак
Провідний консультант з питань регіональної політики

Листопад 2002 року

Головний партнер: Сергій Романюк, Заступник Державного секретаря Міністерства економіки та з питань європейської інтеграції України

Консультанти проекту LARGIS: Гжегож Горжелак, Жерар Марку, Кшиштоф Хербст, Пол Куотерман

Координатор компоненту: Ольга Мрінська