ЗАКЛЮЧНИЙ ЗВІТ ПРОЕКТУ LARGIS:
КОМПОНЕНТ "АДМІНІСТРАТИВНО-ТЕРИТОРІАЛЬНА РЕФОРМА"

Вступ та обґрунтування

Після розпаду радянської системи Україна лише частково реалізувала реформи щодо децентралізації влади і суттєво не змінила систему територіального управління, що базується на триступеневій системі територіальної влади:

25 областей (регіонів) та міста Київ і Севастополь;

біля 500 районів і 138 міст обласного підпорядкування;

більш ніж 10 000 адміністративно-територіальних одиниць базового рівня (міста районного підпорядкування, селища і села).

Розподіл функцій між рівнями влади був незрозумілим і нестабільним. Більш того, процес децентралізації обмежувався тим, що тільки селища, невеликі міста і міста обласного підпорядкування є самоврядними одиницями і мають власні виконавчі органи влади. До кінця 2001 року навіть їх автономія обмежувалась тим, що місцеві фінансові управління були вертикально підпорядковані Міністерству фінансів і практично виконували розпорядження не місцевого голови або ради, а державної адміністрації вищого рівня.

На рівні областей і районів ради мали дуже обмежену владу, в той час як обласні і районні адміністрації є рукою держави із більш вертикальною, а ніж місцевою підзвітністю.

За виключенням великих міст (обласного значення) реальний обсяг функцій, що виконуються органами самоврядування в Україні, є дуже обмеженим, тоді як більшість базових послуг надається районними державними адміністраціями. Навіть у тих випадках, коли повноваження були формально делеговані органам самоврядування, місцева влада залишається досить залежною від регіональної та центральної влади. Тут треба зауважити, що бюджетна реформа, яка перш за все полягає у запровадженні об'єктивних методів розподілу коштів, все ще не була доведена до рівня міст, сіл та селищ.

Крім того, існують серйозні диспропорції у системі адміністративно-територіального устрою, які українська влада намагається ліквідувати. Найбільш значними з них є:

· доволі розповсюдженою є ситуація, коли одиниця місцевого самоврядування розташована в географічних межах іншої територіальної одиниці того ж самого адміністративного рівня. Наприклад, досить частими є випадки, коли сільські ради знаходяться на території міста. У цьому випадку взаємовідносини між двома органами влади і розподіл повноважень є дуже нечітким;

· багато сільських рад вважаються занадто малими для того, щоб ефективно виконувати функції, надані їм відповідно до Закону "Про місцеве самоврядування в Україні". Ця проблема є однією із серйозних перешкод на шляху подальшої децентралізації, передбаченої Бюджетним Кодексом. Подібним чином розгортаються дебати щодо необхідності укрупнення територіальних одиниць на рівні району. І нарешті, деякі з 138 міст обласного підпорядкування є занадто малими і їх незалежне існування окремо від оточуючих сільських районів призводить до проблем у наданні послуг. Існує думка, що їх об'єднання має посилити адміністративну спроможність та зменшити напругу, яка виникла через невідповідність географічних кордонів територій із фактичними ареалами надання послуг місцевою владою;

· географічні межі між сільськими органами влади не завжди визначені достатньо чітко. Одним з найсерйозніших наслідків є складнощі, що виникають у встановленні системи місцевого податку на нерухомість;

· на практиці, існує декілька типів населених пунктів, які не відповідають жодному з визначень, наведених у Конституції України. Як приклад - так звані селища міського типу.

Вищезазначена ситуація є незадовільною з декількох причин. Вона є заплутаною, оскільки відповідальності різних гілок та рівнів влади є нечіткими. Вона також є централізованою, де нормою є існування вертикальної, а не місцевої підзвітності. Система також є неефективною, оскільки висока фрагментарність адміністративно-територіальних одиниць, особливо на базовому рівні, робить надання багатьох видів послуг непрактичним.

У липні 1997 року Верховна Рада України ратифікувала Європейську Хартію про місцеве самоврядування і таким чином прийняла її принципи субсидіарності та неприпустимості адміністративного контролю за місцевими органами самоврядування з боку органів влади вищого рівня. Однак реалізація такої фундаментальної зміни в Україні не в останню чергу унеможливлюється тим, що теперішня структура визначається конституційними положеннями, зокрема статтями 118 і 119, що визначають функції та повноваження місцевих державних адміністрацій. Викликає сумніви і той факт, чи дійсно досягнуто консенсусу у політичних поглядах щодо впровадження таких змін найближчим часом. Важливою роллю проекту LARGIS в Україні було сприяння постійним і інформаційно обґрунтованим дебатам щодо питання реформування адміністративно-територіальної системи та розширення бази розуміння та підтримки реформи у довгостроковій перспективі.

Цілі допомоги проекту LARGIS

1.

надання допомоги українській владі у досягненні консенсусу щодо плану дій з адміністративної реформи місцевого та регіонального управління;

2.

посилення професійної спроможності ключових керівників центрального, регіонального та місцевого рівня щодо впровадження адміністративної реформи;

3.

поширення відповідного досвіду щодо проведення адміністративно-територіальної реформи в інших європейських країнах, особливо в країнах із перехідною економікою;

4.

запровадження моделей реформування системи територіального управління на регіональному та місцевому рівнях, що сприятимуть розробці політики на національному рівні.

Підсумки діяльності проекту LARGIS

Надання порад щодо законодавства

У 2000-2001 роках консультанти проекту LARGIS працювали головними радниками міжвідомчої робочої групи по підготовці законопроектів "Про внесення змін до Законів України "Про місцеве самоврядування в Україні" і "Про місцеві державні адміністрації". Групу було створено під керівництвом Міністерства юстиції і до її складу входили представники Секретаріату Кабінету Міністрів України, Міністерств економіки і фінансів, Верховної Ради України, Української Академії державного управління, а також Фонду сприяння місцевому самоврядуванню при Президентові України. Консультанти проекту LARGIS відвідували зустрічі робочої групи та надавали письмові поради і коментарі до кожної з версій законопроектів. Проект LARGIS також надав свою підтримку в організації візиту членів робочої групи до Волинської області для обговорення із представниками місцевої влади та депутатами обласної, районних і місцевих рад проблем владних взаємовідносин та практичних недоліків у чинному законодавстві.

Принциповим завданням робочої групи було усунення вад та дублювання положень Законів "Про місцеве самоврядування в Україні" (1997) та "Про місцеві державні адміністрації" (1998) і приведення їх у відповідність до Бюджетного Кодексу. Переглянуті проекти були затверджені Кабінетом Міністрів України наприкінці 2001 року, однак їх слухання у Верховній Раді були відкладені внаслідок парламентських виборів у березні 2002 року. Новий склад Уряду України не представляв їх на повторний розгляд.

Поради щодо вироблення політики та підвищення спроможності

У жовтні 2000 року Адміністрація Президента звернулася до проекту з проханням надати поради щодо досвіду реформування міжбюджетних відносин в країнах Західної та Східної Європи. Консультанти проекту LARGIS надали всеохоплюючі письмові поради стосовно польського досвіду реформування місцевого управління та практичних проблем, які з'являються в процесі переходу від старої моделі вертикальної підпорядкованості. Поради також охоплювали питання особливо важливі для України, а саме, життєздатність таких адміністративно-територіальних одиниць, як невеликі міста, селища та села. Був наданий аналіз досвіду декількох східноєвропейських країн з точки зору вироблення варіантів реформ, можливих для застосування в Україні.

У липні 2001 року на запит Секретаріату Кабінету Міністрів України консультанти проекту LARGIS підготували детальний Звіт щодо системи місцевого управління у Польщі, в якому було презентовано не лише прогрес польських реформ, але й аналіз польського законодавства у сфері регіонального і місцевого управління.

Починаючи з весни 2002 року консультанти проекту LARGIS працювали в якості головних радників робочої групи у складі Державної Комісії по підготовці пропозиції щодо внесення змін до адміністративно-територіального устрою України. Групу очолював Державний Секретар Міністерства юстиції і до її складу входили представники Секретаріату Кабінету Міністрів, галузевих міністерств, Верховної Ради України та вчені. Консультанти проекту, зокрема, робили наступне:

·· організували навчальний візит до Франції у червні 2002 року, під час якого члени робочої групи ознайомилися із проблемами функціонування місцевої влади в умовах фрагментарної територіальної системи. Взаємовідносини між різними рівнями державного управління та умови для співпраці між місцевими органами влади були в центрі уваги програми навчального візиту;

·· після навчального візиту консультанти брали участь у семінарі робочої групи щодо можливостей проведення реформи територіального устрою в Україні. Вони представили звіт про досвід проведення територіальної реформи в країнах Західної і Східної Європи, а також прийняли участь в обговоренні його прийнятності в умовах України. Обговорювалися різні варіанти реформи, включаючи укрупнення на базовому рівні (міста, селища та села), стимулювання міжмуніципальної співпраці, адміністративні зміни на рівні районів та міст обласного значення;

·· надавали письмові коментарі до проекту Концепції вдосконалення адміністративно-територіального устрою України, підготовленого робочою групою. Цей документ був затверджений Кабінетом Міністрів України у вересні 2002 року і зараз знаходиться на розгляді в Адміністрації Президента. Нинішня версія Концепції ще не визначає остаточний вигляд територіального устрою держави, однак вона окреслює і аналізує основні проблеми, наводить варіанти та інституційні механізми для їх вирішення, що неминуче призведуть до політичної реформи. В проекті зазначається, що кінцеві результати реформи мають бути досягнуті до 2010 року. Така довгострокова перспективі ймовірно є найбільш слабким місцем Концепції. Можна підсумувати, що такі повільні темпи змін є нереальними, беручи до уваги зміни, які вже відбулися в результаті прийняття Бюджетного Кодексу.

Місцеві моделі адміністративної реформи

У період з вересня 2001 по червень 2002 року проект LARGIS співпрацював з Куп'янською районною держадміністрацією Харківської області у сфері міжмуніципального співробітництва на базовому рівні, територіальні одиниці якого на сьогоднішній день є занадто малими для того, щоб бути економічно та адміністративно життєздатним. Пілотний проект з розвитку туризму, до якого було залучено 5 сільських рад, показав на скільки успішне впровадження економічної програми залежить від співпраці різних органів влади - як горизонтальної (між селами), так і вертикальної (між селом і районом).

Інший аспект діяльності проекту LARGIS у Куп'янському районі відносився до взаємозалежності між територіальним устроєм та іншими складовими адміністративної реформи. Яскравим прикладом стало управління сферою охорони здоров'я на районному рівні. У квітні 2002 року Куп'янська райдержадміністрація звернулась до консультантів проекту з проханням надати допомогу у вирішенні проблем фінансування та управління центральною районною лікарнею. Проведений аналіз продемонстрував, що існуючі проблеми неможливо вирішити без співпраці між районом та міською владою (тобто співпраці між обраною і призначеною владою), а також із прилеглими районами. Було продемонстровано, що проблеми в основному виникають в результаті невідповідності адміністративних меж ареалам, в межах яких реально надаються місцеві послуги.

Інший аспект діяльності проекту LARGIS у Куп'янському районі відносився до взаємозалежності між територіальним устроєм та іншими складовими адміністративної реформи. Яскравим прикладом стало управління сферою охорони здоров'я на районному рівні. У квітні 2002 року Куп'янська райдержадміністрація звернулась до консультантів проекту з проханням надати допомогу у вирішенні проблем фінансування та управління центральною районною лікарнею. Проведений аналіз продемонстрував, що існуючі проблеми неможливо вирішити без співпраці між районом та міською владою (тобто співпраці між обраною і призначеною владою), а також із прилеглими районами. Було продемонстровано, що проблеми в основному виникають в результаті невідповідності адміністративних меж ареалам, в межах яких реально надаються місцеві послуги.

Результати діяльності проекту LARGIS

Перегляд нормативно-правової бази у сфері місцевого самоврядування, місцевих державних адміністрацій і адміністративно-територіального устрою за участю проекту LARGIS був здійснений при умові, висунутій українськими партнерами, що рекомендації експертів не повинні йти у розріз із діючими конституційними нормами щодо ролі обласних та районних державних адміністрацій.

Проект LARGIS достатньо чітко презентував своїм партнерам думку про те, що незважаючи на необхідність більш фундаментальних змін, приймаючи до уваги устремління України наблизитися до європейських моделей місцевого управління, проект готовий надати більш прагматичні поради щодо поступових змін, які й обговорювалися до цього часу.

Всупереч даному твердженню, в результаті допомоги проекту LARGIS були переглянуті законопроекти про внесення змін до законів "Про місцеве самоврядування в Україні" та "Про місцеві державні адміністрації", які отримали підтримку Кабінету Міністрів України. Головним досягненням нових законопроектів було більш чітке розмежування повноважень у сфері надання послуг між органами місцевого самоврядування і державної адміністрації, а також зменшення непослідовності і випадків дублювань у їх діях. Ці зміни також привели б законодавство у сфері місцевого управління у відповідність до положень Бюджетного Кодексу. Нажаль проходження законопроектів у Верховній Раді було припинено через парламентські вибори у березні 2002 року.

Що стосується територіального устрою, то LARGIS досяг успіхів у покращенні розуміння ключовими особами досвіду запровадження аналогічних реформ в інших європейських країнах. Навчальна поїздка до Франції з метою визначення довгострокового впливу реформ, проведених у 80-роках президентом Міттераном, була особливо важливою для отримання українськими урядовцями уяви про можливі варіанти реформи. Цей візит справив великий вплив на досягнення консенсусу щодо реальних варіантів реформи на базовому рівні влади.

Діяльність проекту LARGIS також була успішною, більшою частиною завдяки регіональним компонентам, у підвищенні розуміння ключовими керівниками необхідності послідовного впровадження різних складових реформи місцевого самоврядування, тобто бюджетної реформи, реформи територіального устрою, а також розподілу функцій між різними рівнями та гілками влади.

Здобутий досвід

Проект LARGIS досяг менших успіхів у сприянні більш фундаментальним змінам у сфері вертикальної та горизонтальної підзвітності місцевих адміністрацій. Запровадження місцевого самоврядування на районному та обласному рівнях, підзвітного виборчим органам та контрольованого власними виконавчими органами, залишається навряд чи здійсненним у найближчому майбутньому.

Відносно помірний прогрес у напрямку реформування у компоненті адміністративно-територіальної реформи говорить про відсутність лідера у цій сфері на вищому рівні державного управління. Справжній прогрес залежить виключно від більш сфокусованого підходу українського керівництва. Тим часом проекти технічної допомоги можуть рухатися лише у тому темпі, в якому рухаються їх партнери в уряді.

Стабільність результатів

Підвищення спроможності та розуміння офіційних осіб, які були залучені до діяльності робочих груп по розробці нормативно-правової бази та вдосконаленню адміністративно-територіального устрою говорить про те, що результати, досягненні протягом останніх трьох років, будуть стійкими і слугуватимуть базою для подальшої розбудови. Однак найкращі гарантії продовження реформи закладені у чітко децентралізованому підході Бюджетного Кодексу. Подальша дезагрегація формули вирівнювання до базового територіального рівня міст, сіл та селищ буде розпочата у 2003 році і має бути завершена у бюджеті 2004 року. Це неминуче підніме питання перегляду адміністративного устрою на базовому рівні, оскільки багато міст та сіл будуть замалими або сильно розосередженими для ефективного надання публічних послуг. Більш того, оскільки матиме місце суттєвий перерозподіл коштів із районів до міст і сіл, під сумнів буде поставлено функції та організація адміністрації на районному рівні.

Доктор Павєл Свяневич
Провідний консультант компоненту "Адміністративно-територіальна реформа"
Листопад 2002 року

Головний партнер: Володимир Яцюк, Начальник Управління взаємодії з місцевими органами влади, Секретаріат Кабінету Міністрів

Консультанти проекту LARGIS: Павєл Свяневич, Кен Дейві, Жерар Марку, Кшиштоф Хербст (Харків)