Місячний звіт №26: червень-липень 2002 року

Регіональна політика

Літня школа у Варшаві
Проект LARGIS спільно з Київським національним університетом ім. Тараса Шевченка, Інститутом географії Національної Академії наук України та Українською Академією державного управління при Президентові України виграв грант Ініціативи реформування місцевого самоврядування і державних послуг (Інститут Відкритого суспільства) на проведення Літньої школи у Варшавському університеті. Школа тривала 2 тижні - з 24 червня по 5 липня 2002 року.

Тема двотижневої Літньої школи - "Сучасні підходи до місцевого і регіонального розвитку". Вона була організована у Європейському інституті регіонального і місцевого розвитку Варшавського університету. Метою школи було посилення викладацького та наукового потенціалу молодих науковців українських академічних інститутів та університетів, а також покращення їх здатності виступати у ролі консультантів для органів влади різного рівня. На основі конкурсних співбесід, проведених у травні, було відібрано 27 молодих викладачів та науковців (середній вік - 26 років) із 17-ти інститутів зі всієї України.

До кінця вересня 2002 року кожен учасник Літньої школи має завершити виконання індивідуального проекту, пов'язаного із викладацькими або дослідницькими обов'язками у рідному інституті, що буде обов'язковою умовою отримання Диплому Варшавського університету. Серед тем проектів - оцінка спеціальних економічних зон, як інструменту регіональної політики; роль місцевих органів влади у підтримці малого і середнього бізнесу; підготовка навчального курсу з теорії і практики регіонального розвитку.

Навчальна програма "Регіональний розвиток і регіональна політика"
14, 20 та 21 липня у Луганську, Тернополі та Львові було організовано 3 регіональних семінари в рамках другої фази спільної з Міністерством економіки та європейської інтеграції України навчальної програми з питань регіонального розвитку і регіональної політики. Так само, як і у випадку Літньої школи, учасники програми є молодими (до 35 років) спеціалістами з обласних, районних державних адміністрацій та міських рад у Луганській, Тернопільській та Львівській областях.

Метою програми є вдосконалення знань та навичок молодих спеціалістів щодо ініціювання та управління проектами у сфері місцевого соціально-економічного розвитку, що мають помітний вплив на покращення ситуації у певному регіоні, місті або громаді. Кожен учасник має наставника - випускника першого етапу навчальної програми, з ними також працюють 3 українські експерти у сфері місцевого і регіонального розвитку - Валентина Мамонова, Харківський регіональний інститут Української Академії державного управління, Мирослава Лендьел, Ужгородський університет та Ігор Ілько, Директор Карпатського Фонду.

Індивідуальні проекти, реалізація яких має завершитися до середини жовтня, охоплюють такі теми, як: підготовка стратегічних планів розвитку міста Брянка, селища Новоайдар та Містківської громади Луганської області; два проекти з енергозбереження у Тернополі; інформаційні стратегії для залучення іноземних інвесторів також у Тернополі; розвиток малого підприємництва і туризму у Львівській області; створення агенції розвитку сільської території у Львівській області.

Контракти регіонального розвитку
12 липня 2002 року проект LARGIS спільно з Міністерством економіки та з питань європейської інтеграції України організував круглий стіл з питань польського досвіду розробки і впровадження контрактів регіонального розвитку. Подібний інструмент регіональної політики застосовується у Франції з 80-х років і був запроваджений у всіх польських воєводствах протягом 2001 року. Контракти є угодою між національним та регіональним урядом, що визначають регіональні пріоритети та цілі, а також визначають спільні фінансові зобов'язання обох сторін. Указ Президента України, виданий навесні 2001 року, говорить про проведення експерименту із укладанням контракту з одним із регіонів України і проект LARGIS був запрошений Адміністрацією Президента України стати провідним консультантом щодо цієї ініціативи.

Так само, як і реформування системи міжбюджетних відносин, яке Україна провела протягом останніх двох років, впровадження контрактів регіонального розвитку дозволить збільшити прозорість і передбачуваність у відносинах між центром і регіонами, а також надасть можливість здійснити більшу децентралізацію в процесі підготовки окремими областями власних стратегій регіонального розвитку.

Метою даного круглого столу було надання керівникам із Адміністрації Президента України, Кабінету Міністрів України, Міністерств економіки та фінансів, а також із 8-ми областей України, повної і адекватної інформації щодо наслідків впровадження подібних угод в Україні. Круглий стіл пройшов за участю Сергія Романюка, Заступника державного секретаря Міністерства економіки та з питань європейської інтеграції України, професора Гжегожа Горжелака, Директора Європейського інституту регіонального та місцевого розвитку Варшавського університету, доктора Яна Ольбрихта, маршалка Сілезького воєводства та Ганни Сєйди, Керівника департаменту регіональних контрактів Міністерства економіки Польщі.

Міжбюджетні відносини

Капітальні гранти
У червні місяці Міністерства фінансів та економіки розглянули та погодили попередні рекомендації спільної робочої групи, поради якій надавав експерт проекту LARGIS професор Кеннет Дейві. Розподіл капітальних грантів здійснюватиметься за методом, подібним до того, що використовується у формулі бюджетних трансфертів. Загальна сума коштів, призначених на ці цілі, буде розподілена між галузями, які матимуть право на подібне фінансування відповідно до визначених національних пріоритетів, а також між областями на основі чисельності населення, зваженої у зворотному порядку на коефіцієнт місцевої податкоспроможності. Дана схема пропонує перерозподіл на користь менш благополучних регіонів. Призначення грантів здійснюватиметься на основі трирічної безперервної програми фінансування для того, щоб дати місцевим органам влади можливість передбачувати напрямки розвитку інвестиційних проектів.

Роботу все ще необхідно завершити - у частині визначення критеріїв та механізму відбору окремих проектів для інвестування. Вищенаведені рекомендації щодо капітальних грантів, які у загальному сенсі торкаються питання вирівнювання між областями, також повинні бути зважені з огляду на капітальні інвестиції в рамках запропонованих контрактів регіонального розвитку, які також повинні будуть враховувати інші фактори, такі як потенціал для зростання, ефективність та ін.

Формула бюджетних трансфертів у сфері охорони здоров'я
Міністерство охорони здоров'я України створило робочу групу по підготовці формули бюджетних трансфертів на охорону здоров'я, поради якій надають експерти проекту LARGIS. Група погодилась, що необхідно рекомендувати заміну існуючої формули на таку, яка б включала віковий коефіцієнт, як фактор впливу на вартість медичних послуг. Таке рішення було запропоноване ще рік тому експертами проекту Павлом Свянєвичем (Польща) і Аке Боалтом (Швеція) після проведення досліджень у Львівській та Одеській областях, під час яких було простежено суттєву залежність між збільшенням віку і збільшенням витрат на лікування. На час проведення пілотних досліджень а ні Міністерство охорони здоров'я, а ні Міністерство фінансів не відчували потреби у подальшій роботі. Наразі очікується реакція Міністерства фінансів на подібні рекомендації цього разу.

Адміністративно-територіальна реформа

Круглий стіл і навчальний візит
Експерти проекту LARGIS надають консультації робочій групі Державної Комісії з адміністративно-територіального устрою. Групу очолює Державний секретар Міністерства юстиції, а до її складу входять представники Адміністрації Президента, Секретаріату Кабінету Міністрів, Міністерства фінансів, Державного комітету з земельних ресурсів, деяких академічних установ. Робоча група відповідає за підготовку концепції адміністративно-територіальної реформи до листопада 2002 року.

Під час першої зустрічі робочої групи у квітні було погоджено технічне завдання щодо роботи над концепцією. Зокрема, серед принципових питань, які були відмічені учасниками групи, є а) існування великої кількості базових територіальних одиниць місцевого самоврядування, які є занадто малими для здійснення власних повноважень щодо надання публічних послуг і б) існування малих територіальних одиниць місцевого самоврядування в межах більших міст.

Новий Бюджетних Кодекс передбачає подальшу децентралізацію місцевих бюджетів до рівня бюджетів базового місцевого самоврядування України, територіальних громад та невеликих районів в містах. Це вимагає фундаментального перегляду повноважень і відповідальності адміністрацій на цьому рівні, оскільки більша частина із 30 000 одиниць місцевого самоврядування є занадто малими для того, щоб бути економічно та адміністративно самодостатніми.

Більша частина сільського населення України проживає саме у таких, часто ізольованих громадах. Вдосконалення спроможності місцевих інститутів і органів влади у вирішенні своїх потреб більш ефективним способом має бути центральним елементом будь-якої стратегії боротьби з бідністю для України.

Було погоджено, що перший етап роботи групи буде складатися із пошуку фактичного матеріалу - організації візитів до регіонів України (наприклад, сільські райони Криму), де ці проблеми є особливо гострими. Також було вирішено провести круглий стіл за участю експертів проекту LARGIS щодо міжнародного досвіду у вирішенні подібних проблем і навчальний візит до Франції. Всі ці завдання були виконані до кінця червня.

Із Міністерством внутрішніх справ Франції було підготовлено навчальний візит групи до Франції з метою вивчення досвіду міжмуніципального співробітництва на рівні малих міст і сільських комун. У Франції функціонує понад 2 000 різних багатоцільових синдикатів комун, які відповідають за утримання доріг, водопостачання, соціальні послуги, освіту та ін. від імені комун-членів синдикату, а також більше 11 500 інших синдикатів, які надають лише один вид послуг, наприклад, водопостачання і водовідвід, постачання електроенергії та газу.

Французький приклад є особливо доречним для українських реалій, оскільки він поєднує у собі повагу до історичних традицій, єдності комуни та високий ступінь юридичного примусу співпрацювати задля гарантії високої якості послуг що надаються. Це може бути найбільш реалістичним вирішенням проблеми управління 30 000-ма українськими малими містечками та громадами, аніж драконівські заходи, спрямовані на укрупнення громад, що були застосовані у країнах Скандинавії, які просто скасовують малі громади і об'єднують їх у нові територіальні одинці місцевого самоврядування на основі мінімальних стандартів чисельності населення.

Робоча група підготує перший варіант своїх пропозицій наприкінці серпня.

Львівський регіональний компонент

Підготовка бюджету 2003 року
В огляді процедур, підготовлених містом для завершення бюджету 2002 року, експерти проекту LARGIS Тоні Левітас і Павєл Свянєвич прокоментували, що місто "має проблеми із недостатнім обсягом інформації щодо підготовки та виконання свого власного бюджету, оскільки фінансове управління не є безпосередньо підпорядкованим керівникам міста або міській раді. В результаті фінансове управління не завжди забезпечує місто своєчасною і достовірною інформацією щодо того, яким чином міські управління витрачають кошти. Здається, що місто навіть не робить подібних запитів на регулярній основі".

Відповідно, експерти проекту LARGIS надали свої рекомендації щодо фундаментального реформування процесу підготовки бюджету міста на 2003 рік. Надаючи центральну роль фінансовому управлінню у керівництві та координуванні роботи інших управлінь, керівники галузевих управлінь мають бути жорстко підзвітні керівництву міста для дотримання бюджетної дисципліни, а кінцева відповідальність звичайно буде лежати на політичному керівництві міста.

Рекомендації проекту також включали підготовку попередньої постанови міської ради щодо бюджетної політики та її цілей, а також календарю підготовки бюджету, який би гарантував, що місто має можливість виконувати свої нові обов'язки згідно з Бюджетним Кодексом. Було підготовлено керівництво для процесу підготовки оцінок доходів і витрат, із чітким розмежуванням ролі та відповідальності фінансового управління та галузевих управлінь.

Важливо підкреслити, що для найбільш високих керівників міста це буде першим досвідом проведення бюджетного процесу, до якого вони мало навчені або підготовлені. Це теж свого роду новий виклик, який міститься у Бюджетному Кодексі.

Після подання рекомендації проекту LARGIS було погоджено, що буде проведено ряд практичних семінарів для ключових керівників фінансового і галузевих управлінь, з метою підготовки збалансованого бюджету в рамках графіку, зазначеного в Бюджетному Кодексі. Перший семінар було проведено 17-18 червня 2002 року і його відвідав нещодавно обраний мер Львова пан Буняк, а також 35 керівників міста та обрані депутати. Семінар було проведено експертами проекту Тоні Левітасом та Павлом Свянєвичем за участю двох польських керівників, що відповідають за фінанси міста Кракова - Кшиштофа Павлонського, колишнього заступника мера Кракова та Ласло Фєла, керівника фінансового управління міста.

Харківський регіональний компоненту

Тренінг для тренерів зі стратегічного планування
19-24 червня експерти проекту LARGIS Арташес Газарян і Юргіта Кершіте провели тренінг для тренерів програми зі стратегічного планування, метою якого було надати 12-ти керівникам з міст Чугуїв і Куп'янськ навички і вміння щодо поширення своїх знань серед інших міст і районів Харківської області. Всі учасники тренінгу приймали участь у розробці стратегії двох міст у другому півріччі 2001 року.

Умовою участі у тренінгу була попередня згода на проведення навчального курсу для керівників іншого міста або району. Учасники групи працюватимуть в парах і до осені проведуть курси для 6-ти місцевих органів вади.

Арташес Газарян спільно з учасниками групи підготував навчальний посібник зі стратегічного планування на рівні міста. Цей посібник скоро з'явиться на електронній сторінці проекту LARGIS, а трохи згодом - у друкованому вигляді

Дункан Літч
Керівник проекту LARGIS
Липень 2002 року