LARGIS: ЗАКЛЮЧНИЙ ЗВІТ 2000-2002

"ЩО ЗМІНИЛОСЯ З ПОЧАТКУ РЕАЛІЗАЦІЇ ПРОЕКТУ LARGIS?"

Частина 1 - Стислий звіт

Бюджетна реформа

Всупереч очікуванням, період 2000-2002 років став часом радикальних змін в системі місцевої та регіональної влади в Україні. Не буде перебільшенням охарактеризувати реформи внаслідок прийняття Бюджетного Кодексу як трансформацію міжбюджетних відносин. Зменшивши фінансову залежність місцевих органів влади від державної адміністрації вищих рівнів, реформа стала рішучим кроком на шляху до скасування жорсткого вертикального підпорядкування, яке продовжувало бути характерним для міжбюджетних відносин навіть у пострадянський період.

Важливість бюджетної реформи в Україні поширюється далеко за межі ключового питання фінансової залежності. Якщо місцеві органи влади мають більш-менш стабільні джерела надходжень і здатні з певною долею упевненості прогнозувати обсяги бюджетного трансферту, який вони отримають на виконання делегованих ним повноважень в галузі охорони здоров'я, освіти та ін., то вони зможуть брати на себе відповідальність за свої власне майбутнє. Поняття місцевої автономії та місцевої підзвітності починають набувати реального значення.

Реформа регіональної політики

Цілком доречним є той факт, що в процесі реалізації бюджетної реформи українська влада має звернути увагу на проблему місцевого і регіонального розвитку та переосмислення традиційних вертикальних відносин між центральними, обласними та міськими органами влади в процесі забезпечення економічного зростання.

Реформування регіональної політики нині перебуває на стадії підготовки. І хоча порівняно з міжбюджетними відносинами ця стадія є початковою, однак ці реформи передбачають не менш фундаментальні зміни. Якщо в минулому регіональна політика розглядалася, головним чином, як втручання зверху вниз з метою сприяння, або підтримки окремих секторів, як це мало місце в пострадянські часи, то метою сучасної регіональної політики все більшою мірою стає надання допомоги регіонам у створенні середовища, сприятливого для розвитку економічної діяльності.

Пакет реформ, викладений в Національній стратегії регіонального розвитку на 2003-2011 роки та в проекті Закону "Про засади стимулювання розвитку регіонів", забезпечить більш ефективне та прозоре визначення цілей щодо державної підтримки найбільш проблемних регіонів і міст України. Реформи також будуть стимулювати розвиток економічно більш потужних регіонів, які можуть забезпечити стійке зростання національної економіки. Однак понад усе, ці реформи безперечно визнають той факт, що самі регіони та окремі території мають бути рушійною силою економічного зростання.

Прямуючи до доброго управління

Взяті разом, реформи міжбюджетних відносин та регіональної політики являють собою значний прогрес на шляху до кращих стандартів управління у відносинах між центром та місцевою владою, більшої підзвітності на місцях та реальної автономії на регіональному та місцевому рівнях.

Процеси прийняття рішень, раніше незрозумілі і доступні для політичного маніпулювання та корупції, тепер набули прозорості та базуються на відомих всім об'єктивних показниках. Принцип субсидіарності усталився через передачу фінансової відповідальності, обумовлену Бюджетним Кодексом, та застосування в регіональній політиці підходу знизу-вгору. Система характеризується більшою неупередженістю, ніж це було раніше. Бюджетний Кодекс суттєво зменшив нерівність між регіонами чи містами в фінансуванні послуг в розрахунку на одного мешканця, а запропоновані реформи регіональної політики мають призвести до більш ефективного визначення та цільового вирішення проблем депресивності та бідності.

Внесок проекту LARGIS

Декілька донорських організацій надавали активну підтримку Уряду України в процесі розробки та впровадження цих реформ, особливо слід відзначити Світовий Банк та USAID в секторі бюджетної реформи. Якість співробітництва донорів в галузі міжбюджетних відносин в період 2000-2002 рр. без сумніву сприяла успіху реформ.

Загально визнаним є той факт, що проект LARGIS відіграв центральну роль в наданні допомоги головним архітекторам бюджетної реформи в Україні - Міністерству фінансів та Бюджетному Комітету Верховної Ради України. На початкових стадіях реформи LARGIS надавав концептуальну консультативну допомогу Міністерству фінансів щодо принципів розподілу бюджетних асигнувань місцевим органам влади на основі об'єктивних та прозорих критеріїв потреби в послугах, а не витрат на існуючу мережу установ. На наступній стадії проектом LARGIS була надана детальна технічна консультативна допомога в розробці діючих формул розрахунку бюджетних трансфертів. Через свої регіональні компоненти, проект мав змогу перевірити та модифікувати ці рекомендації базуючись на результатах практичного впливу реформи. Можливо найбільш важливим, зважаючи на опозицію реформі, є те, що проект LARGIS відігравав політичну роль посередника між головними учасниками процесу - Міністерством фінансів та Бюджетним Комітетом Верховної Ради, що допомогло їм дійти згоди та консенсусу щодо кінцевої мети. У багатьох випадках проект LARGIS зміг навести опозиційним сторонам аргументи на користь спрямування контексту реформи в русло європейської практики.

Що стосується розробки реформи регіональної політики, то проект LARGIS так само надавав інтенсивну підтримку Міністерству економіки та з питань європейської інтеграції в концептуалізації нового підходу до регіонального розвитку, в розробці інституціональних механізмів її впровадження та в досягненні консенсусу в підтримці її прийняття. Надзвичайно важливим є те, що проект допоміг міністерству безпосередньо долучитися до сучасного досвіду Польщі в галузі реформування регіональної політики та застосування інструментів Європейського Союзу для підтримки регіонального розвитку.

"Трикутник" проекту LARGIS

Проект LARGIS зміг повною мірою використати синергію трикутника у відносинах між своїми національним, регіональним та місцевим компонентами. Робота з міністерствами по розробці політики свідомо поєднувалася із практичною діяльністю та постійним обміном інформацією на обласному та місцевому рівнях. Приклади такого підходу включають модифікацію формул розподілу бюджетних трансфертів на освіту та охорону здоров'я, здійснені на основі пілотних досліджень в трьох регіонах, та надання консультативної допомоги Харківській області в розробці стратегії регіонального розвитку.

На місцевому рівні, прийняття Бюджетного Кодексу вперше забезпечило місцеві органи влади порівняно стабільним середовищем для функціонування. В Харківській області за консультативної підтримки проекту LARGIS міста Чугуїв та Куп'янськ розробили і зараз впроваджують трирічні плани розвитку пов'язані із реальними фінансовими можливостями міст. У Львові, з його традиційним дефіцитом бюджету та щорічним зверненням до обласного бюджету за додатковим фінансуванням, проект LARGIS надав консультації спеціалістам фінансового управління щодо запровадження фінансової дисципліни, обумовленої Бюджетним Кодексом та щодо підготовки і виконання міського бюджету в жорстких бюджетних рамках. LARGIS також надавав допомогу місту у проведенні радикальних змін щодо удосконалення управління ключовими громадськими послугами в житлово-комунальному секторі та сфері освіти. Ця робота була повністю задокументована і може бути розповсюджена серед інших міст України.

Що змінилося як результат діяльності проекту LARGIS

Основні досягнення влади України, до яких проект LARGIS зробив вагомий та важливий внесок є наступними:

Встановлена та законодавчо закріплена прозора і стабільна система фінансування місцевих органів влади

Покладено край вертикальній фінансовій субординації місцевої влади вищим рівням державної адміністрації

Створені ключові елементи для досягнення консенсусу щодо реформи регіональної політики а проект відповідного закону ухвалений Кабінетом Міністрів України

Створено інституційні механізми впровадження реформи регіональної політики, включаючи політику щодо розподілу капітальних грантів та прозорих показників регіонального соціально-економічного розвитку

Підвищено кваліфікацію керівників в ключових міністерствах у сфері концептуалізації, впровадження та закріплення результатів реформи міжбюджетних відносин

Удосконалено систему управління на місцевому рівні в Львівській та Харківській областях, що можуть слугувати моделями для інших регіонів та міст України.

Більш детальний аналіз результатів діяльності проекту LARGIS буде наданий в окремих звітах по кожному компоненту проекту.

Винесені уроки

Професор Кеннет Дейві, провідний консультант проекту з питань міжбюджетних відносин, у своєму огляді внеску проекту LARGIS в реалізацію бюджетної реформи (наданий окремо) наводить дві характерні риси діяльності проекту, що забезпечили особливу ефективність. Ці риси є цілком універсальними для всіх компонентів проекту, як на національному, так і на регіональному рівнях.

Перша особливість - це практичне співробітництво з українськими робочими групами. Стандартним підходом при вирішенні кожного практичного питання реформи було створення групи українських спеціалістів, представників різних зацікавлених сторін, визначення процесу вирішення питання на основі розробленого технічного завдання, окреслення ряду альтернативних рішень проблеми на основі міжнародної практики, забезпечення періодичного, однак не постійного діалогу та надання коментарів на стадії розробки проекту документу. Проект LARGIS не надавав готових рішень, а фактично давав групам можливість прийняти власне рішення в рамках погодженого графіку паралельно надаючи фінансову та адміністративну підтримку. Результатом такого підходу була більша зацікавленість української сторони в реалізації запропонованих рішень проблем реформи.

Друга характеристика - це інтернаціональний характер наданих рекомендацій. Консультанти проекту LARGIS мали змогу передати досвід ряду країн Центральної та Східної Європи, які реалізували реформи місцевої та регіональної влади та досягли більш досконалого рівня в муніципальному управлінні. Вирішальну роль зіграла здатність проекту LARGIS залучити консультантів з Польщі - країни, що має безпосередній та недавній досвід проведення інституційних реформ.

Можливість проекту LARGIS працювати на центральному, регіональному та місцевому рівнях стала додатковим фактором, що посилив довіру до проекту. На початку реалізації проекту існувало занепокоєння, відображене в Меморандумі Міністерства міжнародного розвитку Великобританії (DFID) щодо проекту, що процес просування реформ на національному рівні може загальмуватися за відсутності зацікавленості та консенсусу. І у цьому випадку регіональні компоненти можуть забезпечити кращі шанси цілеспрямованої діяльності. Насправді події на центральному рівні розвивалися досить швидко і проект LARGIS мав можливість підвищити свою корисність для українських партнерів шляхом надання ключовим учасникам прийняття рішень практичні приклади з регіонів, які здебільшого мали значний вплив на остаточну форму реформи.

Вибори до Верховної Ради України та до місцевих рад у березні 2002 року неминуче мали несприятливий ефект на хід реалізації окремих заходів проекту LARGIS, однак не на проект в цілому. Законопроект по реформі регіональної політики міг бути ухвалений протягом 2002 року, якби не вибори в березні та хаотична робота уряду і парламенту до і після них. Вибори до місцевих рад в Харкові та Львові призвели до зміни керівництва, і разом з тим, до зміни пріоритетів. В деяких випадках, як, наприклад, з керівництвом управління громадського транспорту міста Львова, після виборів виникла потреба переглянути умови надання технічної допомоги. Винесений урок доводить, що трирічний проміжок часу є занадто обмеженим для проекту, який головним чином сконцентрований на розбудові спроможності інститутів та підвищенні кваліфікації спеціалістів.

Стійкість результатів

Професор Дейві пише про бюджетні реформи, що "вони по суті є стабільними і постійними з огляду на низку причин. По-перше, вони закріплені законодавством, нормативами та самою практикою. По-друге, вони являють собою значний крок на шляху до прийняття європейських стандартів та норм, зневага до яких може дорого коштувати в контексті європейського вибору України. По-третє, зараз їх цілі засвоєні значною групою керівного складу Міністерства фінансів. По-четверте, будь-яка відмова від попередніх переконань зіткнеться з потужною опозицією місцевих органів влади та прихильників реформ серед депутатів Верховної Ради. Якщо сили, законні інтереси яких були зачеплені цими реформами, не змогли зупинити цей процес, то вони мають навіть менше шансів повернути їх назад після двох років впровадження."

Аналогічний висновок можна зробити щодо реформи регіональної політики. Незважаючи не те, що відповідні законодавчі акти все ще не прийняті, це недвозначно висловлено в контексті прагнення України до більш тісного зближення з Європейським Союзом та вступу до нього найближчим часом її західних сусідів - Польщі, Угорщини та Словаччини. Частково завдяки проекту LARGIS, який допомагав Міністерству економіки та з питань європейської інтеграції в процесі вивчення та пояснення іншим партнерам важливості для України принципів регіональної політики ЄС, період 2000-2002 рр. можна охарактеризувати як період постійного посилення про-реформаторського консенсусу щодо регіональної політики.

У більш віддаленій перспективі глибші наслідки запровадження Бюджетного Кодексу безсумнівно матимуть вплив на конституційні відносини між різними рівнями та гілками місцевої та регіональної влади в Україні, а також на відносини між державною адміністрацією та місцевим самоврядуванням. Логіка бюджетної реформи полягає в тому, що в кінцевому результаті кожен рівень місцевої та регіональної влади буде підзвітний на місцях за якість наданих послуг та витрачені ним кошти. Це є чіткою вимогою Ради Європи, викладеною в Європейській Хартії про місцеве самоврядування, підпис під якою поставила Україна. Цей приклад також можна знайти у перебігу реформ, що мали місце у Польщі у 90-х роках. Проект LARGIS вже отримав запит на надання підтримки у цій, можливо, найбільш політично чутливій сфері адміністративної модернізації.

Коротко підсумовуючи, зараз можна говорити про значну рушійну силу реформи, яка великою мірою активізована завдяки внутрішнім процесам. Прийняття Бюджетного Кодексу було основним проривом, наслідком якого стали подальші зміни. Необхідно використати можливість підтримати цей процес через надання подальшої технічної допомоги. В наступні три роки, в разі продовження підтримки, в Україні можуть бути здійснені основні реформи в галузі місцевої та регіональної влади.

Досвід проекту LARGIS у Львові демонструє, що на місцевому рівні все ще багато треба зробити для покращення розуміння та впровадження бюджетної реформи. Передача бюджетних повноважень районним центрам та селам, запланована на 2003-2004 роки, ще більш ускладнить завдання. Більш того, до цього часу в Україні не існує інституту незалежного аудиту фінансової діяльності органів місцевого самоврядування. Довіра до бюджетних реформ все ще може бути підірвана, якщо вони наштовхнуться на потурання фінансовим зловживанням на місцевому рівні.

Рівною мірою, українська влада потребує технічної допомоги в практичному впровадженні реформи місцевого та регіонального розвитку та в забезпеченні узгодженості реформ з сучасною практикою Євросоюзу. Це вірно навіть у тому випадку, якщо прагнення України щодо членства в ЄС на даний час має залишитися можливим лише у довгостроковій перспективі.

Частина 2 - Вихідні дані про проект LARGIS

Технічне завдання

Діяльність в рамках проекту LARGIS "Посилення інституційної спроможності місцевих і регіональних органів влади" розрахована на три роки (1999-2002) із бюджетом в 1,5 мільйони фунтів стерлінгів.

Метою діяльності проекту є підтримка процесу адміністративно-територіальної реформи в Україні і, таким чином, сприяння підвищенню ефективності надання державних послуг в Україні на місцевому та регіональному рівнях. Призначення адміністративно-територіальної реформи полягає у забезпеченні зростання користі, яку одержують громадяни від ефективної та підзвітної системи місцевої та регіональної влади.

Для досягнення загальної місії проектом LARGIS були визначені ключові цілі, а саме:

1.

Підтримка влади України у створенні стабільної та прозорої системи міжбюджетних відносин. Це має бути система, в основу якої покладений формульний підхід, коли кошти центрального уряду розподіляються згідно нормативів, що відображають вартість надання послуг в окремому регіоні або місцевості, система, яка б забезпечувала можливість вирівнювання між регіонами та в їх межах. Вона має ґрунтуватися на чіткому розподілі повноважень між центральною, регіональною та місцевою владою, "власних" та делегованих повноважень на кожному рівні.

2.

Підтримка влади України у встановленні ефективної політики регіонального розвитку. Ця діяльність спрямована на створення можливостей для більш інтегрованих стратегій соціального та економічного розвитку на регіональному та місцевому рівнях через покращення співробітництва між існуючими департаментами та організаціями або шляхом створення спеціальних агенцій розвитку.

3.

Підтримка влади України у досягненні консенсусу щодо адміністративної реформи місцевої і регіональної влад. Це передбачає перегляд відносин між центральною, регіональною і місцевою владою та посилення інституції органів самоврядування, підзвітних на місцевому рівні. Самоврядування позначає права і компетенцію місцевої влади регулювати та управляти, в межах закону, значною часткою громадських справ на власну відповідальність та в інтересах місцевого населення.

4.

Підтримка регіональних та місцевих органів влади України у розвитку стратегічного підходу в управлінні місцевими державними послугами, використовуючи Львівську і Харківську області а також міста цих областей в якості експериментальних полігонів. Спільно з львівською і харківською міськими та обласними адміністраціями проводиться низка демонстраційних проектів за активної участі громадських партнерів. Вибір демонстраційних проектів відображає пріоритети міських та обласних влад.

5.

Підтримка влади України у досягненні наведених вище цілей шляхом підготовки персоналу, підвищення кадрового потенціалу та розповсюдження практичних і методичних матеріалів. Основними інструментами проекту є: надання консультацій, навчальні програми, методичні матеріали та організація навчальних візитів. Стратегічне використання цих інструментів після консультацій із партнерами проекту створює основну частину підтримки, яку надає проект LARGIS у процесі впровадження реформ. Результати демонстраційних проектів у Львівській та Харківській областях будуть розповсюджені як приклади успішної практики серед органів місцевої влади інших регіонів у вигляді навчальних кейсів.

В рамках перших трьох цілей підтримка проекту LARGIS також включає консультації в процесі підготовки законопроектів, офіціальних нормативів та інструкцій.

З метою досягнення цих цілей команда проекту LARGIS тісно співпрацює із органами влади України відповідальними за впровадження адміністративно-територіальної реформи. З української сторони діяльність проекту скеровується Наглядовою радою, до складу якої входять такі основні партнери: Кабінет Міністрів, Адміністрація Президента, Верховна Рада, Міністерство фінансів та Міністерство економіки України, а також інші відповідальні установи, такі як Фонд підтримки місцевого самоврядування при Президентові України, Асоціація міст України. Команди проекту LARGIS у Львівській і Харківській областях працюють спільно з консультативними групами проекту, до складу яких входять представники головних місцевих партнерів.

Цілі проекту були визначені таким чином, щоб відповідати програмі реформ української влади та доповнювати діяльність інших донорських організацій, включаючи Світовий Банк, USAID, Програма Tacis Європейського Союзу, SIDA (Швеція) і CIDA (Канада), а також інші проекти, що фінансуються Міністерством міжнародного розвитку Великобританії, такі як Проект "Реформування державного управління". За задумом, діяльність проекту LARGIS по підтримці у переформуванні інституційної структури місцевої та регіональної влади має сприяти українським партнерам в оптимізації користі від допомоги інших донорів в окремих регіонах або містах. Жоден з інших проектів не ставив собі за мету досягти ефекту такої широкої системної реформи місцевої та регіональної влади в Україні.

Організація проекту LARGIS

Для виконання своїх завдань проект LARGIS було організовано у 5 компонентів, кожен з яких має провідного партнера в органах влади України:

Міжбюджетні відносини (Міністерство фінансів);

Регіональна політика (Міністерство економіки);

Адміністративно-територіальна реформа (Секретаріат Кабінету Міністрів України);

Львівський регіональний компонент (Львівська міська влада);

Харківський регіональний компонент (Харківська обласна адміністрація).

Підготовка персоналу, розвиток кадрового потенціалу та розповсюдження досвіду (зазначена ціль 5) є невід'ємною частиною всіх п'яти компонентів і не розглядається як окремий компонент.

Очікувані Департаментом міжнародного розвитку Великобританії (DFID) результати діяльності проекту LARGIS

Меморандум Міністерства для проекту LARGIS, який визначає його завдання, включає наступні результати та продукти, на досягнення яких має бути спрямована діяльність проекту протягом трирічного терміну.

Удосконалені системи управління наданням окремих послуг на регіональному та місцевому рівнях;

Збільшення потенціалу провідних керівників на центральному, регіональному та місцевому рівнях при впровадженні адміністративно-територіальної реформи;

Розроблені та схвалені головними партнерами ключові елементи програми та плану дій щодо адміністративно-територіальної реформи;

Розроблена та випробувана на базі пілотних проектів прогнозована система фінансування територіальної влади;

Скоординований та поширений відповідний досвід впровадження реформи;

Вдосконалене розуміння і підтримка ключовими керівниками питань міжбюджетної реформи;

Посилення залучення та впливу ключових партнерів у проведення державної інституційної реформи.

NB: Згідно з домовленістю з Міністерством міжнародного розвитку, другий результат, зазначений вище, дещо відрізняється від оригінального.

Дункан Літч
Керівник проекту LARGIS
листопад 2002 року