ЗАКЛЮЧНИЙ ЗВІТ ПРОЕКТУ LARGIS:
ХАРКІВСЬКИЙ РЕГІОНАЛЬНИЙ КОМПОНЕНТ

Вступ

Харківський регіональний компонент напевно є найбільш амбітним та багатоаспектним елементом роботи проекту LARGIS в Україні. Він включає в себе всі аспекти роботи LARGIS на інших рівнях - реформу фінансування органів місцевого самоврядування, регіональний розвиток, адміністративну організацію,, міське управління. Протягом двох років (Харківський компонент було ініційовано наприкінці першого року роботи проекту LARGIS в Україні) технічна допомога була надана всім рівням та гілкам регіонального і місцевого уряду в Харківській області. Вона варіювала від надання консультацій обласній адміністрації щодо розробки стратегії соціально-економічного розвитку регіону до практичної допомоги трьом сільським громадам у їх співпраці щодо регенерації місцевої економіки; від навчання менеджерів міських адміністрацій з питань планування майбутнього розвитку спільно з представниками місцевого бізнесу і громадськості до консультацій для спеціалістів управління охорони здоров'я райдержадміністрації щодо зміни фінансової дисципліни відповідно до положень нового Бюджетного Кодексу. Спільною метою всіх цих заходів було посилення інституціональної спроможності місцевих і регіональних органів влади у сфері ефективного обслуговування місцевого населення та здійснення контролю над власними діями.

Обґрунтування

Восени 2000 року між старшим радником з питань державного управління Міністерства міжнародного розвитку Великобританії та менеджером проекту з української сторони було погоджено, що проект LARGIS має започаткувати другий регіональний компонент у Харківській області. Було вирішено в процесі його реалізації застосувати відмінні принципи від тих, на яких базувався перший регіональний компонент у місті Львові. Харківський компонент мав бути сконцентрований на досягненні більшої прозорості та чесності в процесі прийняття рішень органами місцевої влади. Новий компонент також повинен був мати більший стратегічний підхід до управління в області через впровадження заходів на всіх рівнях місцевої влади. Було також прийнято рішення про співпрацю з проектом "Голос громадськості", що спільно фінансується Світовим банком та Канадською агенцією міжнародного розвитку, в надії на те, що це сприятиме більшій відкритості в процедурах місцевої влади. Отож перші контакти з областю в жовтні 2000 року були спільними для обох проектів.

Секретаріат Кабінету Міністрів України надав суттєву підтримку в процесі становлення зв'язків із ключовими посадовими особами на обласному та міському рівнях, а також в отриманні їх підтримки для встановлення спільних цілей і відповідної програми дій. Проекти LARGIS і "Голос громадськості" розпочали свою роботу в регіоні у січні 2001. Основними партнерами тут були обласна державна адміністрація, міські адміністрації Чугуєва та Куп'янська (з населенням приблизно 40,000 та 70,000 мешканців відповідно), а також Куп'янська районна держадміністрація. Таким чином проект мав унікальну можливість працювати на кожному владному рівні в області, а також з обома гілками влади - органами місцевого самоврядування і державною адміністрацією.

Аналіз ситуації на початку роботи проекту

Після розгляду у жовтні-листопаді 2000 року можливих сфер діяльності проекту, склалося сильне враження, що як в державній адміністрації, так і в органах місцевого самоврядування збереглося застаріле "радянське" розуміння місії, ролі та відповідного характеру діяльності місцевої влади. Замість співпраці між різними рівнями влади можна було спостерігати "хороші відносини", які майже виключно базувалися на добрих особистих стосунках (місто Чугуїв - Харківська область),, "погані відносини", які знову ж таки базувалися на особистих почуттях (місто Чугуїв - Чугуївський район), або майже "відсутність відносин" через відсутність будь-якого стійкого спільного інтересу (місто Куп'янськ - Куп'янський район). Також існувала традиційна культура підпорядкування та покірності по відношенню до вищого рівня влади. Замість позитивної та прозорої співпраці між представниками влади, бізнесу та інших груп населення, можна було спостерігати лише щось схоже на "взаємно вигідні відносини", які інколи балансували на межі економічно та адміністративно неправильної поведінки.

Державні службовці, з якими проекти LARGIS і "Голос громадськості" мали перші дискусії у Чугуєві та Куп'янську, були загалом добре освіченими, однак відкрито визнавали брак досвіду щодо сучасного управлінського мислення та практики. Відсутність впевненості і відповідних навичок відчувалась у всіх ключових сферах управління - вирішення проблем, спілкування і комунікації, ведення переговорів, розв'язання конфліктних ситуацій, управління персоналом, надання послуг клієнтам, управління якістю, організація та створення команди, стратегічне управління, зв'язки з громадськістю. Відповідно організаційним рішенням і процедурам часто бракувало ясності та послідовності.

Цілі компоненту

i)

iСприяти процесу розбудови спроможності на обласному, міському, районному та місцевому рівнях шляхом зміцнення управлінських навичок та розробки реалістичних стратегічних планів розвитку та їх впровадження у тісній співпраці з місцевою громадою та ключовими партнерами.

ii)

Заохочувати та допомагати всім рівням місцевої влади у розробці більш відкритих і прозорих підходів у їх відносинах із громадськістю, запровадженні процедур для посилення громадської довіри у чесність дій регіональних і міських органів влади.

iii)

Запропонувати та випробувати нові моделі співпраці між рівнями влади.

iv)

Створити позитивні приклади, які можуть слугувати для демонстрації цінності сучасних підходів в управлінні місцевою владою іншим органам влади в Україні.

Заходи проекту LARGIS

1.

Стратегічне планування та його реалізація на міському рівні

У січні 2001 року проекти LARGIS і "Голос громадськості" почали спільну програму стратегічного планування в містах Чугуїв і Куп'янськ. Обидва проекти дійшли згоди з місцевими та обласними органами влади про те, що вони зосередять свою діяльність на розробці стратегії на міському рівні - проект "Голос громадськості" буде допомагати в процесі залучення громадськості до процесу, а проект LARGIS сконцентрує свою увагу на підвищенні кваліфікації місцевих службовців.

Проект "Голос громадськості" провів масштабне опитування громадської думки у Чугуєві та Куп'янську, провівши інтерв'ю групові обговорення із більш ніж 500 мешканцями міста, 120 місцевими підприємцями і 100 муніципальними та районними службовцями. Метою опитування було визначити проблемні витання у сфері надання послуг органами міських та районної адміністрацій, а також дізнатися про ставлення місцевого населення до державних службовців, які мають надавати їм послуги.

Проект LARGIS забезпечував проведення тренінгів з питань стратегічного планування із залученням місцевої громадськості для керівників міських адміністрації Чугуєва та Куп'янська і Куп'янської райдержадміністрації. Навчання проводилося у формі підготовки команд менеджерів з обох міст на їх робочих місцях, які отримали завдання розробити проект стратегії розвитку для обговорення з громадськістю до осені 2001 року. Спеціалісти отримували професійні консультації протягом всього процесу від експертів проекту LARGIS Арташеса Газаряна та Юргіти Кершіте. Їх завданнями передусім було виправити наступні слабкі місця:

Брак досвіду та мінімальне навчання ключових управлінців;

Брак прозорості у процесі прийняття рішень;

Низький рівень залучення до прийняття рішень обраних депутатів;

Низька якість надання послуг та управління якістю;

Пасивна позиція громадськості та інших ключових акторів;

Погана співпраця між різними рівнями та гілками влади;

Брак координації у діях донорських програм.

Після затвердження стратегічних планів міськрадами Чугуєва та Куп'янська в грудні 2001 року, на запит мерів обох міст консультанти проекту LARGIS почали працювати над посиленням компетентності кожної адміністрації в процесі впровадження пріоритетів, зазначених у стратегічних планах. Команди спеціалістів були ознайомлені із методикою проведення аудиту менеджменту з метою переформування організаційної структури та процедур, спрощення процесу прийняття рішень та покращення якості надання послуг. Особливо місцеві спеціалісти були зацікавлені яким чином можна ефективно реагувати на критику з боку громадськості щодо недоступності ключових посадових осіб та незрозумілих затримок в процесі прийняття рішень. Деякі з цих нарікань були представлені в аналізі опитування, проведеного проектом "Голос громадськості". В результаті аудиту менеджменту в Куп'янському міськвиконкомі було скасовано практику подвійного підпорядкування, зменшено кількості штату на 30 осіб та прийняте рішення про створення єдиної приймальні для громадян (коли готувався цей звіт це було про в процесі реалізації). Подібні зміни були запроваджені і в Чугуєві, включаючи також більшу прозорість та відкритість у процедурах набору персоналу.

І насамкінець всі спеціалісти, які пройшли навчання з питань стратегічного планування та аудиту менеджменту, прийняли участь у семінарі для тренерів, метою якого було дати їм необхідні навички для поширення їх знань і навичок серед інших спеціалістів.

Підсумовуючи можна сказати, що завершеними результатами діяльності проекту LARGIS у сфері стратегічного планування на муніципальному рівні, є:

Стратегічне планування та його реалізація на регіональному рівні

На запрошення Адміністрації Президента України та губернатора області, проект LARGIS у липні-листопаді 2001 року надавав консультації робочій групі, призначеній обласною держадміністрацією для підготовки Концепції Стратегії розвитку Харківської області. Планувалось, що ця стратегія стане основою контракту регіонального розвитку, який Міністерство економіки та з питань європейської інтеграції планує пілотувати в одній або більше областях (див. заключний звіт компоненту регіональної політики).

Радником робочої групи був професор Гжегож Горжелак, провідний експерт проекту LARGIS з питань регіональної політики. Робота групи базувалася на детальному аналізі поточної ситуації в області та акцентувала увагу на майбутніх заходах, які виключно входять до компетенції та сфери контролю обласної держадміністрації. Вона також визначила набір критеріїв оцінки прогресу щодо виконання обмеженої кількості стратегічних цілей, які легко вимірюються. Найважливішим моментом було те, що під час підготовки стратегії обласне керівництво мало проводити консультації із широким колом провідних партнерів в регіоні.

У листопаді 2001 Концепція Стратегії регіонального розвитку Харківської області із девізом "Базуючись на минулому з думкою про майбутнє" була представлена на конференції, організованій спільно облдержадміністрацією і Харківським державним економічним університетом. На жаль процес підготовки стратегії був перерваний через парламентські і місцеві вибори на початку 2002 року. Попередні плани завершити роботу до літа 2002 стали нереальними, незважаючи на найкращі наміри Міністерства економіки та з питань європейської інтеграції. Проте все ще існує можливість того, що саме Харківська область стане пілотною для реалізації проекту по підготовці та реалізації контракту регіонального розвитку.

Агенція муніципального розвитку міста Чугуєва

Аналіз ситуації

Українські міста та райони зараз проходять період швидкої еволюції, поступово усвідомлюючи свої обов'язки та своє місце у загальній структурі державного управління. Ключові проблеми цього рівня управління можна узагальнити таким чином:

реформа функцій та обов'язків органів місцевого самоврядування та державних адміністрацій на регіональному та місцевому рівнях;

підвищення рівня надання послуг в умовах жорстких бюджетних обмежень;

зміна ролі органів місцевого самоврядування в контексті переходу до ринкової економіки;

розвиток місцевих демократичних механізмів для залучення громадськості.

Ці проблеми є актуальними для всіх рівнів управління. Однак найменші міста (і райони) є особливо вразливими і зазвичай не мають достатньо ресурсів для розробки глибокої політики - через невеликий штат працівників або відсутність технічної експертизи. Ця проблема ще більше ускладнюється нерозвиненими механізмами поширення кращого досвіду та нової методики в Україні.

Брак експертизи та спроможності були визнані Анатолієм Квашою, тоді ще мером Чугуєва, який оголосив про намір створити нову агенцію муніципального розвитку для надання допомоги міській раді Чугуєва, а пізніше - й іншим містам і районам Харківської області.

Пан Кваша запросив проект LARGIS, який вже мав попередній досвід організації подібної агенції у Львові, надати технічну допомогу та експертні поради в процесі заснування "Агенції муніципального розвитку" (АМР) в Чугуєві.

Цілі програми LARGIS

Основною метою цього проекту було:

Допомогти місту Чугуєву в заснуванні Агенції муніципального розвитку

Поряд із цим існували другорядні цілі:

Створити агенцію, яка буде життєздатною і без проекту LARGIS;

Створити гарну організаційну структуру в цій агенції;

Допомогти АМР зарекомендувати себе, як центр поширення найкращого досвіду в сфері місцевого самоврядування в Харківському регіоні.

Заходи

Протягом вересня 2001 - листопада 2002 року керівник проекту LARGIS Дункан Літч, британський експерт Пол Куотерман та місцевий експерт Олександр Коврига провели серію консультацій для презентації найкращого досвіду інших країн Європи та України та для допомоги у підготовці бізнес-плану.

Протягом першої фази роботи, команда консультантів та спеціалісти Чугуївської міськради зустрілися з ключовими учасниками проекту, іншими місцевими агенціями та міжнародними донорами, з метою оцінки життєздатності та необхідності створення АМР. В результаті цих зустрічей було запропоновано організувати роботу АМР у вигляді напівгромадського консультативного органу, де до складу правління входили б державні службовці, а спеціалісти б займалися управлінням проектів. Таким чином АМР було легально зареєстровано як "фундація". За цих умов, місцеві органи влади повинні будуть сплачувати за надані послуги відповідно до контракту або окремо за кожен проект. Сторони також дійшли згоди про те, що інші міжнародні агенції можуть бути потенційними донорами для фінансування програм АМР. В якості моделей для АМР були розглянуті такі агенції розвитку, як Ланкашир Ентерпрайз, Бірмінгем Хартлендз та Львівська Агенція муніципального розвитку.

Команда консультантів провела низку зустрічей з регіональними експертами, які в подальшому будуть працювати над проектами АМР. Це було першим кроком на шляху до створення мережі місцевих експертів для роботи над проектами АМР, а також для розповсюдження матеріалів АМР.

Під час другої фази консультативного процесу, команда LARGIS спільно з АМР підготувала бізнес-план, який складався з організаційної структури агенції та її мережі, визначення цільового ринку, бізнес-цілей та фінансового плану. Перший проект бізнес-план був завершений у червні 2002 року. Бізнес-планування продовжувалося по мірі того, як АМР точніше визначалося зі своїм цільовим ринком та поновив свої фінансові прогнози.

По завершенні підготовки бізнес-плану та демонстрації його життєздатності, мерія міста Чугуєва надала приміщення та взяла на себе фінансування заробітної плати директора агенції. Проект LARGIS мав можливість безкоштовно надати агенції персональний комп'ютер, принтер та меблі для нового офісу.

Проект LARGIS також профінансував два "демонстраційних проектів" для того, щоб показати позитивний досвід у наймі підрядників та проектному менеджменті. Ці проекти були створені для надання консультацій мерії Чугуєва, що здійснювалися через Агенцію та фінансувалися проектом LARGIS. В рамках цих проектів за допомогою місцевих експертів було розроблено:

Стратегію створення гарантійного фонду запозичень для малого бізнесу Чугуєва;

Внутрішню інвестиційну стратегію для міста Чугуєва.

Обидва проекти були успішно виконані та презентовані при повній підтримці мерії міста. Експерти проекту LARGIS спостерігали за процесом проектного менеджменту і цей досвід був використаний для навчання директора Агенції Анатолія Соловйова. Це були своєрідними прикладами того, як АМР може функціонувати та надавати послуги у майбутньому. Результати цих проектів були поширені серед інших міст, як приклади можливостей АМР.

Заключна фаза участі проекту LARGIS в роботі агенції полягала у створенні бази для стабільного функціонування - надання консультацій щодо маркетингу, допомога в розробці рекламних матеріалів, подальші поради щодо підготовки бізнес-плану і управління демонстраційними проектами. Проект LARGIS також надав Агенції свою допомогу щодо координації роботи з міжнародними донорськими організаціями, особливо з USAID, що зараз є клієнтом АМР, а також зі Світовим Банком, що висловив попередній інтерес у фінансуванні гарантійного фонду запозичень у Чугуєві.

Цей проект досяг поставлених цілей. Ключовими факторами успіху зокрема були:

Місцеві партнери

Найбільш важливим фактором була наявність здатних, надійних і відданих місцевих партнерів. Іноземний та місцевий експерт проекту мали спільне бачення цілей проекту, а також шляхів його впровадження. Місцевий експерт також має тісні зв'язки з науковими та експертними колами регіону, що додало проекту стабільності.

Довіра, мотивація, здібності, а також цілісний підхід місцевого клієнта були найважливішими елементами успіху проекту. Члени правління АМР мали відповідну підготовку та зацікавленість у проведенні проекту, а також дуже добрі зв'язки у регіоні. Директор АМР також був дуже добре підготовленим та відданим проекту. Попередня робота у проектах USAID в регіоні дала учасникам необхідний досвід, а тому їх очікування були реалістичними і вони розуміли характер робочих стосунків.

Досягнення довготривалої стабільності

Від початку місією проекту LARGIS було надання агенції експертної допомоги та порад, а не суттєвої фінансової підтримки. Хоча такий підхід не завжди був приємним для реципієнта, однак він сприяв становленню життєздатності проекту з самого початку, примушуючи агенцію незалежно шукати альтернативні джерела фінансування. Також було визначено, що від початку своєї роботи АМР буде широко рекламувати свої послуги серед інших донорів, таким як USAID. Цей підхід був досить успішним і зараз USAID платить агенції за надані послуги.

Контракти як основа професійних стосунків

Більшість міжнародних проектів пропонують менеджерам проектів чіткі умови роботи. За допомогою демонстраційних проектів АМР встановило високий стандарт ведення проектів для подальшої роботи агенції. Вся діяльність проводилася на основі контрактів для того, щоб продемонструвати найбільш успішніший спосіб роботи для АМР.

Участь ключових зацікавлених сторін

Метою проекту LARGIS було повністю задіяти ключових партнерів у процес розвитку. Для цього АМР заохочувалося запрошувати та працювати з представниками інших міст та ключовими регіональними гравцями. Метою такої стратегії було поширення концепції у регіоні, отримати додаткові ідеї та створити базу клієнтів агенції. Хоча АМР усвідомлювало важливість цього моменту, однак воно діяло досить повільно у процесі розширення свого правління та залучення нових партнерів. В результаті було погоджено, що правління АМР матиме обмежену кількість членів, однак буде створено експерту раду для генерування нових ідей та поширення інформації. Оглядаючись в минуле, слід визнати, що треба було більш жорстко наполягати на впровадженні цього підходу на більш ранній стадії проекту.

Стабільність результатів

Від початку метою проекту було досягнення фінансової життєздатності та стабільності. Існують вагомі докази того, що ця мета буде досягнута. По-перше діяльність АМР була фінансово незалежна від проекту LARGIS. Проте АМР отримує кошти від мерії Чугуєва на фінансування тренінгів для працівників та підготовки плану подальшого використання військової бази Башкіровка. По-друге АМР отримало контракт від USAID на надання послуг у сфері економічного розвитку в рамках Харківського Партнерства. Ці проекти представляють собою солідну фінансову базу, яку можна надалі розвивати, наприклад, отримуючи інші контракти, включаючи навчання для інших малих міст.

Організаційна стабільність є іншим важливим моментом успіху. Протягом 2002 року кількість звернень до експертів проекту LARGIS значно зменшилася. АМР зараз самостійно приймає рішення, без допомоги експертів. Агенція є незалежною, дієвою і здається приймає розумні рішення щодо свого майбутнього розвитку.

4.

Покращення зв'язків з громадськістю, Куп'янськ

Аналіз ситуації

Опитування, яке було проведене проектом "Голос громадськості" в Куп'янську, підтвердило, що на початковому етапі реалізації проекту LARGIS зв'язки з громадськістю тут були формальними, традиційними та ієрархічними, а інформація якщо і передавалася, то лише у напрямку зверху вниз.

Цілі допомоги проекту LARGIS українським партнерам, що базуються на проведеному аналізі

Основна мета допомоги проекту LARGIS у сфері зв'язків з громадськістю полягала у покращенні діалогу з громадськістю та створенні потоку інформації різного спрямування між громадянами, адміністрацією та іншими учасниками громадянського суспільства. Точніше, проект мав на меті покращити (а) доступ до інформації та муніципальних послуг, (б) прозорість та суспільну довіру до процесу прийняття рішень та адміністративних процедур, (в) діалог з громадським сектором, представниками місцевого бізнесу і професійних кіл.

Резюме діяльності

Комунікаційний компонент проекту LARGIS було розпочато досить пізно, після того, як було завершено стратегічний план міста (Спочатку планувалося, що за цей компонент відповідатиме проект "Голос громадськості", спільно фінансований Світовим Банком і Канадським урядом, однак з часом проект "Голос громадськості" сконцентрував свою увагу на посиленні громадського сектору).

Відповідно консультанти проекту LARGIS у сфері зв'язків з громадськістю Алан Хенкок і Пол де Нуайєр зосередилися на заходах, які б дали вагомі результати у достатньо короткий строк, а також добрі можливості для співпраці між адміністрацією, громадянськістю і мас-медіа. За допомогою робочої групи, що відповідала за розробку стратегічного плану, експерти визначили декілька аспектів плану, які б мали оптимальну користь від миттєвої підтримки у сфері зв'язків та підготували план демонстраційних проектів. В результаті в якості демонстраційного було обрано сектор охорони навколишнього середовища, оскільки він має найбільш відчутні зв'язки з багатьма іншими компонентами плану (переробка відходів, туризм) і широкий соціальний резонанс, особливо серед громадського сектору і сектору освіті.

Було проведено два заходи. Перший став продовженням ініціативи в рамках стратегічного плану - організація інформаційного центру для міста і району, який має бути розміщений на вході до центрального офісу міськради. Він має надавати відповіді на різні запити громадян та замовлень на послуги.

Другий захід був демонстраційним проектом, що складався з двох компонентів: (1) проведення конкурсу на найкращий плакат по темі захист довкілля та (2) створення екологічної карти району (для використання в якості навчального матеріалу в школах і громадських організаціях).

Участь у конкурсі на найкращий плакат могли прийняти учні 6-11 класів. Загалом було отримано 34 плакати загалом дуже високої якості з усіх 10-ти шкіл Куп'янська. Рекордом був показник 5 плакатів з однієї школи. Критеріями оцінки плакатів були: художня якість, яскравість девізу, логічний зв'язок з кампанією по захисту довкілля, а також культурна доцільність. Плакати були виставлені у фойє другої муніципальної будівлі (яку відвідує досить багато людей) протягом декількох тижнів. Мер міста та представник проекту LARGIS відвідали церемонії урочистого відкриття конкурсу та нагородження призерів. Огороди отримали 3 учасників, а Центр неурядових організацій Куп'янська виділив ще один приз. Найкращий плакат було розтиражовано у великій кількості і розміщено у всіх стратегічних точках міста.

Біло розроблено та розмножено екологічну карту міста для навчальних цілей (у друкованій формі та на CD). Також було підготовлено посібник для вчителів, який давав практичні вказівки щодо використання карти під час уроків.

Серед цих двох заходів другий був однозначно більш успішним. Він стимулював творчі здібності школярів. Нові форми проведення заходів також стали позитивним навчальним досвідом (а саме, залучення громадськості до процесу оцінки плакатів через надання письмових відгуків у спеціальній книзі, що знаходилася на місці виставки, залучення призерів до відбору навчальних матеріалів в якості призів). Існує вірогідність того, що ця ініціатива або схожі на неї ініціативи будуть продовжені у майбутньому і що всі учасники цього процесу - школи, Центр громадських організацій, ЗМІ, міська влада - зможуть і надалі активізувати співпрацю.

Інформаційний центр поки що не заснований, проте це планується найближчим часом. Затримка частково пояснюється необхідністю укласти угоду між двома адміністраціями - міською та обласною, а такі угоди не укладаються за тиждень.

Стабільність

Цей під-проект розпочався досить пізно і через це нелегко впевнитися в стабільності його результатів. Однак при цьому його пріоритетом було продемонструвати ініціативи, які мають миттєвий ефект і посилюють практичну співпрацю між міською адміністрацією і громадськістю. Він також надав практичний досвід роботи в команді, що є необхідною умовою для інформаційних заходів, а неформальні семінари, які проводилися в процесі реалізації проекту, допомогли поглибити цей досвід. Звіт по цьому демонстраційному проекту з описом конкурсу плакатів та процесу підготовки екологічної карти, буде опубліковано і поширено у формі буклету для досягнення ефекту мультиплікатора.

Місцеві моделі адміністративної реформи

Співпраця між територіальними громадами

З вересня 2001 по червень 2002 року проект LARGIS співпрацював з Куп'янською райдержадміністрацією над проектом міжмуніципального співробітництва на базовому рівні місцевого самоврядування України, де адміністративні одиниці є занадто малими щоб бути економічно та адміністративно життєздатними. У листопаді 2001 представники органів влади сіл і селищ, місцеві підприємці відвідали Польщу з навчальним візитом для вивчення прикладів співпраці у сфері управління комунальними послугами та місцевого економічного розвитку.

Після цього проект LARGIS підтримав пілотний проект розвитку туризму, над яким спільно працювало керівництво п'яти сіл у спільно з районною адміністрацією. Проект був успішним у покращенні місцевих умов для розвитку туризму (наприклад, через заохочення місцевих мешканців приймати туристів в своїх оселях за гроші), а також ефективно об'єднав всі зацікавлені сторони задля вирішення спільних проблем. Проект продемонстрував наскільки успішність його впровадження залежить від співпраці між органами державної влади - як горизонтальної (між селами), так і вертикальної (між містом і районом). Куп'янська райдержадміністрація погодилася і надалі надавати фінансову та професійну підтримку цій ініціативі після закінчення роботи проекту LARGIS.

Управління сферою охорони здоров'я

Інші ініціативи проекту LARGIS в Куп'янському районі продемонстрували взаємозв'язок між територіальною організацією та іншими аспектами адміністративної реформи. Яскравим прикладом є управління сферою охорони здоров'я на районному рівні. У квітні 2002 року Куп'янська РДА звернулася до консультантів проекту LARGIS із проханням допомоги у вирішенні фінансових проблем та проблем управління центральної районної лікарні. Проведений аналіз показав, що проблеми неможливо усунути без допомоги районної адміністрації, мерії Куп'янська (тобто співпраці між призначеними та обраними органами місцевої влади) і керівництва сусідніх районів. Ця проблема також показала невідповідність між адміністративними кордонами та реальним ареалом, в межах якого надаються послуги.

Результати аналізу було обговорено з місцевою, обласною та центральною владою. Консультації проекту LARGIS, допомогли вирішити проблему Куп'янської районної адміністрації. Загальним висновком після проведення обох пілотним проектів є необхідність розвитку сприятливої правової бази для заохочення міжміської та міжрайонної співпраці у наданні послуг громадянам. На даному етапі стимули для співпраці відсутні і до того ж вона є досить складною з юридичної точки зору.

Результати проекту LARGIS

Стратегічне планування

Керівництво міських рад Чугуєва і Куп'янська зараз можуть підготувати стратегії розвитку своїх міст на середньостроковий період (3-5 років) за активної участі депутатів, місцевих підприємців і широкого кола громадськості. Реалізація і фінансування стратегії відповідає процедурам підготовки і виконання річного бюджету.

Переваги цих знань і навичок вже передаються іншим міським адміністраціям в регіоні. Керівники Чугуєва і Куп'янська пройшли спеціальні тренінги для поширення своїх знань і навичок серед інших спеціалістів і вже були запрошені проектом USAID надати підтримку в проведенні "Програми малих міст", що працює у 8 містах і районах Харківської області

На основі роботи, проведеної в Чугуєві та Куп'янську, було підготовлено навчальний посібник з питань стратегічного планування на муніципальному рівні. Він вже є доступним в електронній формі і зараз проводяться переговори щодо його публікації.

Агенція муніципального розвитку Чугуєва (АМР)

Була юридично створена життєздатна незалежна агенція, яка може надавати кваліфіковані консультації щодо розробки політики, дослідження та навчання для представників органів місцевої влади. Ця агенція має належно сформоване правління і штат працівників.

АМР підготувало реальний бізнес-план, що включає організаційну стратегію, цілі, маркетингові дослідження, визначення видів послуг, маркетингову стратегію, фінансовий план, прогнози надходжень коштів та річні цілі

АМР створило місцеву мережу експертів та консультантів, а також отримало замовлення і реалізувало 2 демонстраційні проекти. Проведені дослідження на тему створення гарантійного фонду запозичень і залучення внутрішніх інвестицій були схвально оцінені міськрадою і зміцнили позиції АМР в регіоні. Нещодавно агенція отримала замовлення від USAID на проведення консультативної діяльності, що свідчить про спроможність агенції незалежно отримувати контракти.

Зв'язки з громадськістю, Куп'янськ

Демонстраційний проект щодо екології і проблем відходів, який було проведено спільно органами місцевого самоврядування, ресурсним центром громадських організацій та іншими партнерами. Проект задокументовано для розповсюдження.

Місцеві моделі адміністративної реформи

Проблеми управління сферою охорони здоров'я в Куп'янському районі стали яскравим прикладом наслідків запровадження положень нового Бюджетного Кодексу, який розділив фінансування охорони здоров'я на обласному, міському та районному рівнях і тим самим призвів до розпорошення послуг у цій сфері. Приклад Куп'янська був задокументований у повному обсязі для Міністерства охорони здоров'я і Міністерства фінансів і стане у нагоді у подальшому вдосконаленні політики фінансування охорони здоров'я.

Уроки

Незважаючи на те, що проект LARGIS працював у Харківській області протягом відносно короткого часу (20 місяців), його досягнення, особливо у сфері стратегічного планування та розвитку місцевої спроможності, є значними. Цього було досягнуто завдяки підходу співпраці з іншими агенціями, що був запроваджений з самого початку роботи проекту. Більшість ініціатив були спільно підтримані Програмою Харківського Партнерства, що фінансується USAID та проектом "Голос громадськості".

Всі ключові документи щодо стратегічного планування, аудиту менеджменту і створення Агенції муніципального розвитку в Чугуєві були надруковані для подальшого поширення. Агенція сама по собі є важливим інструментом розповсюдження та підтримки досягнень українських партнерів проекту.

Оглядаючись на минуле, слід зазначити, що, можливо, вибір Харківської області для пілотування регіональної стратегії і контракту регіонального розвитку був помилковим. Він базувався на тому, що саме цю область було рекомендовано Міністерством економіки та з питань європейської інтеграції і Адміністрацією Президента України, і що від початку роботи проекту Харківська область була стратегічною зоною допомоги для Міністерства міжнародного розвитку Великобританії. Аналізуючи проект треба зазначити, що краще було б відібрати область на конкурсній основі. Це стимулювало б зацікавленість з боку обласного керівництва, а також створило б можливості для більш широкого обговорення стратегії регіонального розвитку і контрактів.

Довгостроковість результатів

Фокусом консультацій проекту в Чугуєві і Куп'янську був розвиток потенціалу і навичок вищого керівництва органів місцевого самоврядування та допомога у створенні організаційної етики відкритості, підзвітності, ефективності та якості. При цьому проект LARGIS безпосередньо працював із значно ширшим колом партнерів. Немає жодних сумнівів щодо ентузіазму, з яким українські партнери проекту підійшли до спільної роботи над ініціативами, а також щодо майстерності, з якою вони застосували нові методики. Реальні результати співпраці - стратегічні плани, бізнес-плани, тощо - є їх власними продуктами, результатами їх відданого ставлення та їх роботи, де роль експертів LARGIS була виключно дорадчою і не більше. Це можливо є найкращою гарантією довготерміновості досягнутих результатів.

Арташес Газарян
Провідний консультант, Харківський регіональний компонент

Головні партнери: Володимир Зорченко, заступник голови Харківської ОДА; Анатолій Кваша, мер Чугуєва до квітня 2002 року, Галина Мінаєва, мер Чугуєва з квітня 2002 р., Михайло Римський, мер Куп'янська; Сергій Радьков, голова Куп'янської РДА

Консультанти проекту LARGIS: Арташес Газарян, Юргіта Кершіте, Едріан Кемпбел, Пол Куотерман, Криштоф Хербст, Павєл Свянєвич, Алан Хенкок, Пол де Нуайєр.

Координатор компоненту: Олександр Коврига