ЗАКЛЮЧНИЙ ЗВІТ ПРОЕКТУ LARGIS:
ЛЬВІВСЬКИЙ РЕГІОНАЛЬНИЙ КОМПОНЕНТ

Ціллю регіонального компоненту проекту ЛАРГІС є посилення системи надання певних місцевих та регіональних послуг. Львів та Харків були вибрані як два пілотні регіони для практичної демонстрації позитивного досвіду в певних сферах управління Містом. Після кількох початкових зустрічей, Львівський компонент був структурований як ряд демонстраційних проектів, які мали на меті покращити управління і організацію особливо важливих сфер міського господарства і могли б бути використані в інших містах України.

Львівський компонент проекту ЛАРГІС зіштовхнувся з цілим рядом проблем притаманних одній з найбільших провінційних столиць. Місто бореться з великими проблемами які спричинені як недавнім минулим, так і сучасністю у якій нечітко визначені напрямки розвитку та завдання акторів місцевого рівня влади.
Львів займає особливе місце в українському економічному, культурному та географічному середовищі і є свідомим цього:

Традиції староєвропейської провінційної столиці, яка на сьогоднішній день стоїть перед лицем політичних обмежень

Унікальна спадщина центру де переплелись різні культури з унікальними людьми, ландшафтами та пам'ятками архітектури. У той же час житловий центр країни унікальної якості. Незважаючи на, невдячне відношення , все ще залишається одним з найбільших ресурсів серед міст України.

Сильний університет та науково-дослідницька база колишнього Радянського Союзу, які на сьогоднішній день зіштовхуються інноваційним Західним інтелектуальним та інституційним середовищем і його завданнями

Регіональний центр який обслуговує виробництво та торговий потенціал західноукраїнської промисловості та сільського господарства. Разом з вигідним розташуванням в центрі транспортного коридору зв'язаний з країнами Європи, Львів залишається центром шансів.

Вже від першої зустрічі ми усвідомили, що розвиток Міста (використовуючи вище названі можливості як сприятливі чи як основу для розвитку) є обмежений багато чисельними факторами. Велика їх частина пов'язана з політико-адміністративними питаннями чи з існуючою культурою управління. Таким чином, відправний пункт діяльності проекту ЛАРГІС у Львові можна охарактеризувати так:

Завдяки централізованій системі Місто володіє неадекватними ресурсами і повноваженнями при чому деякі з внутрішніх повноважень, надалі належать державній/регіональній адміністрації. Це було частиною ширшого питання щодо обмеженої незалежності та стабільності українського місцевого самоврядування. Вигляд цієї проблеми з позиції Львова спричинений довготривалою конфронтацією між Містом та Областю

Все таки поступово реформований та відповідно лімітований централізм скував ієрархію структури управління Містом. Разом із подвійним підпорядкуванням окремих підрозділів міській та обласній адміністрації (найочевиднішими проблемами є районні адміністрації та так звані "делеговані повноваження") це створює майже некеровану адміністративну систему.

Завантажена поточними проблемами, місцева влада концентрується на нестачі управління ( ми використовуємо термін Корней з відомого "Дефіцитна Економіка") Це те, що замінює стратегічне управління міста на фокусування на можливостях розвитку/ росту. Формулювання довготермінової політики, цільового бюджетування та децентралізації управління, так як і вдосконалення адміністративних процедур в напрямку збільшення їх передбачуваності, прозорості та зрозумілості для клієнтів, виглядає майже неможливим, внаслідок впливу поточного "термінового" вирішення проблем.

Львів не має чіткого бачення щодо залучення ресурсів вільної ринкової економіки і мешканців у загальний, усесторонній процес розвитку. Інвестиційна привабливість, розвиток малих та середніх підприємств, об'єднання співвласників будинків, приватний бізнес як надання муніципальних послуг та громадських ініціатив були штучно вписані у традиційні управлінські структури.

Базуючись на знаннях, головним чином здобутих під час початкового етапу, разом з Містом ми сформували 6 демонстраційних проектів, стосовно найболючіших проблем муніципального управління, які прямо пов'язані з невідкладним розвитком, економічними та соціальними проблемами міста. Ми вдячні Місту за активну роль у процесі вибору демонстраційних проектів, їх детальної розробки та впровадження.

Принцип нашої роботи був таким, що команда іноземних та місцевих, українських експертів з певних сфер працювала у кожному проекті. Окрім того у кожному проекті було визначено клієнта проекту зі сторони міста. Команда проекту ЛАРГІС мала щастя співпрацювати з висококласними спеціалістами, що були насправді задіяними у ці процеси та зацікавленими допомогти Місту у його спробах здійснити модернізацію.

Під час формування та остаточного планування проектів, було забезпечено спів падіння цілей проекту та побажань Міста. 6 демонстраційних проектів по яких експерти складають звіт на цій зустрічі мали наступні цілі:

Надати практичну допомогу органам місцевого самоврядування Львова у покращанні якості та економічної ефективності основних послуг, які надаються населенню

Підвищити рівень кваліфікації службовців вищого та середнього рангу

Опрацювати моделі для наслідування іншими областями та містами

Демонстраційними проектами у порядку в якому вони будуть подані звіті є:

Житлове господарство

Управління громадським транспортом

Соціальний захист

Стратегія розвитку міста Львова

Муніципальні фінанси

Фінансування освіти

ДЕМОНСТРАЦІЙНИЙ ПРОЕКТ УПРАВЛІННЯ ЖИТЛОВИМ ГОСПОДАРСТВОМ
(Єжи Фішер та Пол Куотерман)

Завдяки постійній та міцній співпраці працівників Управління житлового господарства та консультантів проекту ЛАРГІС реформи житлового господарства є одним з найвизначніших результатів всього проекту. Основні досягнення даного проекту стосуються:

Завдання

Основною філософією реформи було розділення двох функцій -управління і надання послуг та створення нових незалежних структур, які взаємодіють на основі контрактів.

У зв'язку з відповідальність міста за управління та розвиток комунального житлового господарства, ЛАРГІС запропонував опрацювання та введення в дію постійної системи показників оцінки якості надання послуг для визначення того, наскільки досягнуті цілі надання послуг.

Опрацювання та представлення реформи квартплати, яка полягає у встановлення зв'язків між рівнем квартплати та наданням послуг. Це реформа повинна також допомагати у питаннях кращого визначення об'єктів соціальної допомоги у сфері житлового господарства.

Допомога проекту ЛАРГІС

1.

Експеримент реформи ЖЕКів

Підтримка ЛАРГІСу полягала у наданні допомоги в проведенні реформ ЖЕКів у 2000-2002 роках і визначенні наступних кроків реформи на 2002-2004 роки, які узгоджені з адміністрацією міста Львова. Основною ціллю реформи було покращання результативності та ефективності діяльності підприємств по наданню житлових послуг шляхом запровадження контрактів на надання цих послуг. Таких підприємств у Львові є 56 . Житлово-експлуатаційні контори одночасно виконували дві функції Клієнта та Виконавця. Не існувало чіткого розподілу повноважень та обов'язків між Клієнтом та Виконавцем як і не було встановлено показників оцінки якості виконання послуг.

Консультанти проекту у співпраці з спеціалістами Львівської міської ради опрацювали детальний контракт між новоствореним підприємством приватної чи комунальної форми власності по управлінню житловим господарством та надавачем послуг. Після двохмісячного навчання надавачів послуг та управлінського персоналу цих підприємств та обговорення контракти були відкориговані та підписані у квітні 2001 терміном на один рік.

В часі цієї фази реформи було випробувано два варіанти. На базі двох колишніх ЖЕКів № 501 та 506 були створені нові житлові комунальні підприємства "Віра" та "Господар" Вони почали працювати тільки як організації по управлінню житловим господарством виконуючи адміністративну функцію і роль Клієнта. На надання безпосередніх послуг, таких як утримання чи прибирання, було укладено контракти з приватними (перший варіант) чи комунальними (другий варіант) підприємствами які були створені на базі колишніх працівників цих ЖЕКів

Працівники житлового управління та консультанти проекту ЛАРГІС здійснили оцінку нової організаційної структури реформованих підприємств після 9 та 12 місяців діяльності цих підприємств. Виявилось, що рівень надання послуг двома "новими" підприємствами по управлінню житловим господарством є значно вищим ніж у інших ЖЕКах. Звичайно що ці результати можуть бути ще кращими, але цього можна бути досягнути після впровадження системи моніторингу показників оцінки якості надання послуг.

У квітні 2002 року доповнені контракти на наступний рік були підписані між підприємствами "Віра" та "Господар" та підприємствами по наданню послуг.

В жовтні 2002 року Виконавчий комітет Львівської міської ради прийняв рішення про впровадження системи контрактів на надання послуг у всіх ЖЕКах міста.

2.

Використання показників оцінки якості надання послуг для моніторингу діяльності підприємств управління житловим фондом

Показники дозволяють менеджерам оцінити в числовому виді наскільки заходи які ними здійснюються приводять до покращання якості надання послуг. Також вони сприяють збільшенню відповідальності і надають іншим структурам (Районним адміністраціям, Міській раді, споживачам) інформацію щодо якості роботи Підприємства.

Регулярний збір таких показників дозволяє створити часові серії які дозволять відслідковувати тенденції. Аналіз такої інформації дозволяє виявити та згладити неполадки, які можуть повстати за рахунок нетипових ситуацій протягом одного чи більше звітних періодів. Така інформація дасть змогу менеджерам визначити успіхи та невдачі і відповідно їх винагородити.

Консультанти проекту ЛАРГІС, на основі початкового спостереження та аналізу оцінки ЖЕКів запропонували систему моніторингу якості на основі 16 показників оцінки якості надання послуг, яка була прийнята управлінням житлового господарства..

Виконавчим в комітетом міста було прийнято, що постійний моніторинг на основі вказаних показників буде здійснюватись на річній основі починаючи з 2003 року, як частина реформи житлового господарства.

3.

Реформа квартплати

Детальний аналіз фінансового стану ЖЕКів та стану комунального житлового фонду вказує на потребу збільшення доходів сектору комунального житлового господарства. Це умова без дотримання якої не можна припинити погіршення стану житлового фонду.

Рівень квартплати встановлений Радою міста є дуже низьким і в середньому становить 0,30 грн /м2 /місяць. Цей рівень квартплати не покриває навіть витрат на поточне утримання. Квартирна плата не диференціюється в залежності від розміщення (центр-периферія) чи інших якісних факторів.

Експерти пропонують підвищити основні фінансові надходження, щоб запобігти руйнуванню житлового фонду . Необхідно впровадити чітку дисципліну у зборі квартирної плати. Рівень квартирної плати за житлові приміщення повинен бути залежним від фактичних витрат на поточне утримання і ремонти, компенсувати витрати на капітальні ремонти та адміністрацію. Аналіз показує, що у 2003 році середня квартплата повинна зрости до 55-60 коп/м2/місяць щоб покрити витрати на утримання та плановані ремонти. Не житлові приміщення повинні здаватись в оренду по ринковій ціні і необхідно впровадити диференціацію орендної плати за не житлові приміщення в залежності від типу (галузей) магазинів чи послуг для надання яких використовуватимуться ці приміщення. Місто повинно нести повну відповідальність за встановлення рівня квартплати, без втручання зі сторони державної адміністрації (обласної адміністрації). Рівень квартплати за приміщення повинні відображати ринкову вартість нерухомості (включаючи фактор розміщення).

Була запропонована програма зменшення заборгованості з врахуванням інтересів громадськості для покращання збору орендної плати за не житлові приміщення і тих, хто може позволити заплатити за житлові приміщення. В той час як було узгоджено, що рівень квартирної плати за комунальне житло повинен залежати від ринку, суттєве зростання витрат відповідно приведе до збільшення кількості сімей вповноважених до житлових пільг. Житлові пільги повинні бути надані всім сім'ям, які відповідають певним вимогам у всіх секторах і повинні базуватись на доходах сімей та розмірі приміщень, які вони займають.

На основі вказаних рекомендацій Виконавчий комітет міста в загальному прийняв реформу квартплати і поставив перед житловим управлінням завдання по підготовці конкретних тарифів.

Результати

Місто прийняло як головні напрямки реформи так і практичні вирішення проблем житлового господарства. Експерти проекту допомагали покращити управління житловим господарством і створити основу для майбутніх змін. Окрім того, досвід демонстраційного проекту у сфері житлового господарства може успішно поширюватись в інших областях України. .

ГРОМАДСЬКИЙ ТРАНСПОРТ
(Лєх Міхальський, Том Брайсон)

Завдання

Ситуація в пасажирському транспорті міста Львова вважається Міською радою незадовільною вже протягом довгого часу.

Основними складовими проблеми були:

Складнощі щодо управління і забезпечення якісної системи надання послуг приватними та комунальними фірмами. Всі з них відчувають нестачу інвестицій і не мають можливостей для модернізації.

Фінансова система з непевним та не оправданим розподілом транспортних субсидій за надані пільги що привело до погіршення стану транспортного парку та неможливості здійснення транспортними фірмами модернізації

Непрозора та суперечлива система ліцензування, укладення контрактів та формування маршрутів є причинами основних конфліктів

Управління транспорту є складовою частиною Департаменту інженерного господарства. Низький ранг Управління робить навіть важчим як діагноз транспортних потреб так і забезпечення транспортної стратегії. Модернізація транспортної політики стає проблематичною у цій ситуації

Як найважливішу умову змін у системі міського громадського транспорту експертами проекту ЛАРГІС було запропоновано створити окреме Управління громадського транспорту

Допомога проекту ЛАРГІС

Експерти проекту ЛАРГІС були запрошені працювати з вже сформованою транспортною робочою групою, представленою великою кількістю транспортних операторів, депутатів та інших. Пізніше ця група була збільшена за рахунок залучення окремих службовців, наукових працівників та керівництва Міста.

Допомога експертів проекту сконцентрувалась на двох питаннях:

1.

Пропозиція опрацювання матеріалів щодо створення нової структурної одиниці управління громадським транспортом (УГТ), вивчення та підготовка проекту - організаційна концепція, кадрове забезпечення рекомендацій для прийняття кінцевого рішення щодо створення такої структури. Було запропоновано положення про створення УГТ, правова і фінансова оцінка та поточні рекомендації щодо функціонування такого закладу. В результаті співпраці опрацьовано пакет документів, готовий до затвердження сесією міської ради.

Документи щодо нової форми управління громадським транспортом, якою має стати Управління Громадським Транспортом (УГТ) було представлено транспортній робочій групі. Проте, політичні зміни та реструктуризація після виборів до органів місцевого самоврядування у березні 2002 року сповільнили процес обговорення та прийняття цього питання Радою.

2.

Надання рекомендацій щодо змін в управлінні та фінансуванні транспорту, що потрібно здійснити із створенням УГТ. Ці рекомендації були призначені як головна лінія плану роботи майбутнього УГТ. Вони охоплювали:

Рекомендації для реформи транспортних тарифів квитків, які би поставили всіх надавачів транспортних послуг в однакове становище

Рекомендації тендерних процедур та укладення контрактів з надавачами транспортних послуг

3.

Було проведено інтенсивні тренінги та семінари щодо послідовних кроків опрацювання транспортної стратегії. У місті відсутній сучасний аналіз транспортної системи, ( існуючий внаслідок трансформації політичних та економічних змін та змін дорожнього руху є повністю застарілим.) Кошти для повноцінного навчання та опрацювання Стратегії є зависокими для існуючого бюджету. Місто не знаходить ефективних шляхів для вирішення невідкладних транспортних питань. Вирішення повинні базуватися на стратегічному аналізі та конкретних рішеннях. Було проведено кілька семінарів для працівників управління транспорту, депутатів, академічних працівників щодо:

Загального діагнозу стану

Детальної оцінки транспортної системи Львова

Транспортна політика і її взаємозв'язок з загальною стратегією міста

Результати

Основні складнощі щодо повного впровадження спільно узгодженої концепції були пов'язані з відсутністю стабільності в міському управлінні громадського транспорту. Проте, було досягнуто порозуміння щодо пропозицій створення УГТ і в кінці 2002 року рекомендації щодо створення такої структури були винесені на розгляд сесії Львівської міської ради.

Якщо рішення буде прийнято, то нове Управління громадського транспорту повинно застосувати на практиці процедуру проведення тендерів та укладення контрактів з перевізниками і працювати над деталями реформи тарифів та системою продажу білетів.

СОЦІАЛЬНИЙ ЗАХИСТ
(Войцєх Мархлєвський)

Завдання

За соціальний захист, у великій мірі, несе відповідальність обласна адміністрація. Місто додає невідповідні вимогам послуги і вирішує нагальні проблеми. Соціальний захист у Львові організований традиційно. В рамках такої організації:

Практично всі функції соціального захисту виконуються адміністрацією

Складно контролювати чи ефективно і справедливо надається соціальна допомога

Адміністрація несе всі витрати і тягар роботи з категоріями яким належить соціальна допомога

ЛАРГІС запропонував розв'язок, який був випробуваний у Західній Європі, Польщі та деяких містах України. Основні цілі проекту охопили:

Забезпечення фінансовим управлінням кошти для здійснення моніторингу надання послуг .

Визначення потенційних партнерів здатних надавати послуги більш цільово чи ефективнішим шляхом і співпрацювати з Містом

Визначення обсягу роботи для партнерів, які залучені до процесу надання послуг.

Допомога проекту ЛАРГІС

Після початкового вивчення ситуації, був організований навчальний візит до Польщі з метою ознайомлення з альтернативними шляхами організації системи соціального захисту. Цей візит допоміг налагодити співпрацю експерта проекту та представниками адміністрації. Базуючись на узгодженому плані роботи проект розвивався і було запропоновано:

1.

Пакет оцінки вартості - На основі даних отриманих від районної та обласної адміністрації було опрацьовано аналітичний інструмент, який уможливлює оцінку витрат на конкретні послуги та предметну допомогу яка надається різними агентами в різні періоди часу.

2.

Залучення ГО до надання соціальних послуг - Залучення більшої кількості громадських організацій до надання соціальних послуг шляхом опрацювання системи в рамках якої ці послуги спів фінансуються з бюджету міста шляхом надання грантів на основі відкритих конкурсів. Таке рішення повинно привести до зменшення вартості надання послуг, збільшення ефективності та стимулювати розвиток ринку послуг у Львові.

Було підготовлено пакет документів необхідних для впровадження програми співфінансування:

Правила проведення конкурсу

Процедура подання заявок

Робота конкурсної комісії

Моніторинг та контроль за використанням грантів.

3.

Створення Координаційної Ради - Експерти організували ряд зустрічей з потенційними партнерами міста, в результаті чого було запропоновано створити Координаційну Раду і включити цю пропозицію у проект рішення Виконавчого комітету. Рада виконуватиме функцію консультативного органу до складу якої ввійдуть представники Виконавчого комітету, члени Ради, представники обласної та районної адміністрацій з питань соціального захисту та представники ГО. Завданням Ради буде співпраця з адміністрацією міста Львова з питань визначення потреб соціального захисту та методів надання цієї допомоги. Щодо соціальних послуг які надаються ГО Рада визначатиме пріоритети соціальної допомоги у Львові. Пріоритетність формуватиме основу для надання грантів міською владою.

4.

Діяльність ГО в сфері соціального захисту - було підготовлено звіт щодо діяльності ГО у сфері соціального захисту I для того щоб міська адміністрація могла без проблем визначити майбутніх партнерів. Результати аналізу представлені в звіті:" Надання соціальних послуг у Львові - дослідження, діагноз, рекомендації".

5.

Інформаційний Центр - центр надаватиме поради та інформацію щодо надання соціальних послуг різними інституціями міста. Пропозиція пов'язана з вимогами збільшення прозорості щодо надання соціальних послуг. Дослідження проведене експертами показало, що обізнаність мешканців щодо прав які вони мають як члени певної категорії соціального захисту - низька. Часом клієнти соціальної допомоги не отримують того, що їм належить у зв'язку з відсутністю необхідної інформації щодо своїх прав.

Результати

Пакет оцінки якості було передано управлінню соціального захисту Галицького району для випробування та майбутнього поширення.

Було підготовано проект рішення міської ради про виділення 100 000 гривень для проведення конкурсу грантів у сфері надання соціальних послуг. Ці гроші витрачатимуться тільки на послуги які визначатиме Виконавчий комітет.

Всі необхідні директиви та інструкції були написані та запропоновані Місту для затвердження та подальшого впровадження. Проект резолюції, написаний у листопаді 2002 готовий до затвердження Виконавчим комітетом.

Подане вище було представлено на заключному семінарі з питань соціального захисту, який відбувся 12 листопада у Львові.

СТРАТЕГІЯ РОЗВИТКУ ЛЬВОВА
(Алістер Блант, Гжегож Гожеляк, Кшиштоф Хербст)

Завдання

Опрацювання ("наявність") стратегії все ще розглядається як "інновація" і, відповідно, втрата контакту з щоденним звичним процесом управління. Відповідно це стає любительською (непрофесійною) справою для спеціальної групи, яка не несе відповідальності за якість та придатність свого "продукту".

Ще перед тим як ЛАРГІС почав працювати у Львові, Місто робило спроби опрацювати свою стратегію розвитку. Результатом цього була певна кількість чорнових варіантів документу. Робочі групи та комітети працювали над питаннями екології, транспорту, житлового господарства тощо. Ініціатива створення стратегії належала не тільки Міській раді. Будучи цікавими та інформативними ці документи не були ані зв'язаними, ані усесторонніми.

Допомогу Львову в опрацюванні зв'язаного та загального документу стратегії довготермінового розвитку міста - ми бачили - як головне завдання. Це би не було результатом роботи анонімного експерта. Стратегія є інструментом влади. Насправді, вона належить "власнику".

Наступним завданням було створення взаємозв'язку між стратегією та політичною позицією Львова та управлінням важливими функціями міста.

Допомога проекту ЛАРГІС

Можна виділити 3 етапи роботи проекту ЛАРГІС над стратегією. Вони відрізняються за характером та завданнями.

1.

Перший етап був пов'язаний зі співпрацею з департаментом економічної політики та ресурсів. Це було нове управління міської ради. ДЕПіР спробував створити Львівську агенцію регіонального розвитку і перші кроки до створення стратегії розвитку Львова були зроблені тут. Також на цьому етапі було виявлено перешкоди на шляху до прогрес в опрацюванні стратегії. Недостатній досвід був одним з них. Більш вагомим недоліком була недостатня співпраця між управліннями міської ради. Відсутність командного духу серед міського керівництва (що стосується Стратегії) приписується ієрархії організаційної структури. ДЕПіР не мав повноважень, щоб заставити механізм працювати.

Співпраця проекту ЛАРГІС з цим департаментом забезпечила важливість стратегії та відкрила доступ до ресурсів стратегічного мислення у Львові. Протягом цього етапу були зібрані основні документи та проведені основні семінари стосовно стратегії .

2.

2. В часі другої фази проекту ЛАРГІС містом офіційно була сформована робоча група по розробці стратегії міста. Серія зустрічей та дискусій показали, що потрібно виконати суттєвий перегляд існуючого стратегічного документу для того, щоб верифікувати реальність виконання окремих компонентів стратегії, які були частиною проекту стратегії. Це було зроблено шляхом:

a)

СВОТ аналізу окремих сфер (1. Визначення сильних сторін. 2. Визначення слабких сторін 3. Розвиток можливостей (на основі того, що було визначено відповідними департаментами). 4. Загрози або перешкоди ).

b)

Опрацювання проекту бачення міста та цілей розвитку,

c)

Перевірка взаємозв'язку між загальними цілями та операційними завданнями,

d)

Визначення завдань, термінів, відповідальних осіб/структурних підрозділів, та фінансування (вартість та джерела фінансування) необхідних для досягнення цих завдань та перевірка зв'язків між загальними цілями та операційними завданнями.

Таким чином було опрацьовано перший чорновий варіант стратегії, який в незавершеному виді був опублікований як інформативний документ у останньому виданні газети Ратуша перед виборами 30 березня. В цей самий час були опубліковані інші важливі документи, такі як виборчі програми інших кандидатів на посаду Міського голови, які представили нові ідеї та перспективи.

3.

Вибори привели до зміни управлінської команди міста. Нове керівництво прийняло суттєві зміни в пріоритетах міста Львова. В цей самий час організаційно-структурні та штатні зміни були причинами прийняття нових політичних та організаційних пріоритетів. Також протягом передвиборчої компанії були опубліковані програми кандидатів на місце міського голови, що принесло нові ідеї та пріоритети.
За таких обставин робота над Стратегією просто не могла продовжуватись. Необхідно було підтвердити, що очно віні цілі розвитку залишаються тими ж, оскільки визначаються певними довготерміновими факторами, які виходять поза межі однієї каденції міського голови.

Метою роботи поновленою робочої групи було:

Верифікація існуючих проектів Стратегії, статистичних матеріалів, надання нових фактів

Опрацювання основної ланки Стратегії, обговорюючи зовнішні фактори розвитку. Як використовувати можливості розвитку та уникати загроз.

Було узгоджено, що робоча група напише кінцевий варіант Стратегії, в той час як експерти підготують лише проекти окремих розділів. Нова Робоча група, яка працювала над стратегією зустрічалась три рази обговорюючи СВОТ аналіз щодо зовнішніх факторів розвитку, нові формулювання загальних стратегічних цілей та стратегічних завдань, які виникають з цих цілей, а відповідно і операційні завдання, корективи до проекту Стратегії та верифікація внесків департаментів. Окрім семінарських зустрічей з робочою групою експерти запропонували свою версію СВОТ аналізу, нове формулювання головних та операційних завдань та розділ стратегії щодо розвитку управління містом.

Результати

В результаті появився поновлений стратегічний план який передбачав чотири цілі розвитку:

Львів - міст між Україною та Європою та місто що інтегрує український соціально-економічний простір

Розвиток Львова як міста інновацій

Розвиток Львова як міста підприємництва

Львів - місто культури та туризму

Коли документ буде прийнято владою та опубліковано, ця стратегія стає шансом для міста задовольнити три основні вимоги:

Стати конкурентноспроможним .

Забезпечити цілеспрямоване використання коштів.

Пристосувати управління до стратегічних потреб.

Для того щоб зробити стратегічний документ реальним було опрацьовано детальний план роботи прийнятий робочою групою і який до початку громадських слухань буде погоджений з мером міста. План роботи включає перевірку стратегічних цілей та можливостей, прийняття змін в управлінні, пропонованих протягом семінару, та план здійснення моніторингу Стратегії. Для опрацювання моніторингу виконання стратегії робоча група використає внесок проекту SIPU (проект Шведської академії громадського управління), який щойно розпочав свою роботу у Львові.

Остаточним завданням групи залишається написання документу українською мовою (внески зроблено українською та англійською мовами).

МУНІЦИПАЛЬНІ ФІНАНСИ
(Антоні Левітас, Павел Свянєвіч)

Завдання

Протягом багатьох років доходи органів місцевого самоврядування визначались неналежним чином. У практиці, наслідком такої ситуації було, те що бюджет органів місцевого самоврядування був предметом "торгів" протягом фіскального року. Можливість "торгуватись" послабила бюджетну дисципліну основних розпорядників бюджетних коштів і привела до того, що формування бюджетних документів, які були далекими від реальних фінансових планів.

Не дивно, що при таких обставинах процес підготовки бюджету не характеризувався стабільними формальними процедурами а відображав процес "торгів" за бюджетні ресурси. В результаті бюджет не виконував своєї основної функції - фінансового плану для управління та контролю за наданням громадських послуг.

Прийняття Бюджетного кодексу України в 2001 році змінило ситуацію. Щонайважливіше, Бюджетний кодекс зробив доходи місцевих органів самоврядування цілком передбачуваними. Успішне впровадження Бюджетного Кодексу залежить від здатності органів місцевого самоврядування реагувати на зміни представлені в ньому. З однієї сторони нові правила дають змогу готувати більш надійні фінансові плани, а з іншої - місцеві органи влади повинні впровадити жорстку бюджетну дисципліну для своїх департаментів, муніципальних підприємств та бюджетних закладів. Органи місцевої влади потребують доброї моделі процесу підготовки бюджету.

Ціллю львівського проекту було надання допомоги владі міста в опрацюванні такої моделі процесу підготовки бюджету, яка приведе до формування збалансованого, досяжного, бюджету який буде орієнтований на досягнення довготермінових цілей міста.

Допомога проекту ЛАРГІС

Від вересня 2001 року експерти проекту співпрацюють з Управлінням фінансів Львівської міської ради над методологією бюджетного процесу та над принципами фінансової політики міста. В результаті було опрацьовано нову процедуру та документи необхідні для підготовки бюджету. Новими елементами стали:

Бюджетний календар формально схвалений Радою міста,

Стандартні форми бюджетного запиту, які використовуються всіма департаментами та іншими бюджетними агентами в часі підготовки бюджету,

Рекомендації щодо бюджетної політики, яка забезпечить збалансований бюджет та досягнення стратегічних цілей міста. Бюджетні запити подані окремими бюджетними агентами повинні відповідати чітким вимогам, які випливають з загальної бюджетної політики міста. "Додаткові" ресурси вивільнені в результаті чіткого обмеження поточних витрат, можуть бути використані на проекти які випливають з загальної стратегії міста;

Рекомендації щодо змін в управлінні/організації які сприятимуть впровадженню змін у методи підготовки бюджету та забезпечить дисципліну виконання бюджету.

Ці результати були представлені представникам Ради міста та всіх підрозділів міської адміністрації в часі семінару організованого у червні 2002 року. Новий мер міста, пан Буняк, взяв участь у семінарі і задекларував свою підтримку у впровадженні реформи процесу підготовки бюджету.

Протягом серпня-листопада 2002 року експерти проекту надавали консультації Управлінню фінансів щодо проблем які виникали в процесі впровадження реформи.

Результати

Підготовка бюджету на 2003 рік відбувається при використанні методології запропонованої експертами проекту ЛАРГІС. Нові форми та процедури були одобреними та впроваджуються в дію. Експерти проекту ЛАРГІС та начальник Управління фінансів здійснюють моніторинг процесу підготовки бюджету.

Але деякі управління у перших бюджетних запитах подали нереальні цифри витрат, що набагато більше нагадує вступ до традиційного процесу внутрішніх торгів ніж реальні фінансові плани. Надалі залишається незрозумілим чи має Управління фінансів достатньо повноважень для того, щоб змусити управління не тільки дотримуватись формальних змін процедури, але також і змінити ставлення до підготовки бюджету. В значній мірі це залежить від того, яку підтримку матиме Управління фінансів зі сторони Виконавчого комітету та від Міського голови особисто.

Інший потенційний ризик походить від Центрального уряду. Невідомо до якої межі Центральний уряд дотримуватиметься чітких меж які слідують з Бюджетного Кодексу і в цей же час наскільки дозволить органам місцевого самоврядування приймати їх власну фінансову політику. Політичне та управлінське напруження на центральному рівні влади приводить до запізнілого надходження інформації щодо міжбюджетних трансфертів для органів місцевого самоврядування, що ускладнює проведення реформи процесу підготовки бюджету на місцевому рівні.

Методологія опрацьована у Львові може служити моделлю для інших міст України.

УПРАВЛІННЯ ТА ФІНАНСУВАННЯ ОСВІТИ
(Антоні Левітас, Ян Герчинський)

Завдання

Освіта є делегованим повноваженням, де перетинаються впливи як державної так і місцевої влади. Місто як інституційний керівник освіти зіштовхується із завданнями забезпечення освітніх стандартів, відповідного фінансування та рівномірного розподілу коштів між інституціями. Управління освіти міста Львова було нездатним успішно виконувати ці завдання і запросило експертів для здійснення діагнозу ситуації та пропозиції необхідних змін.

Таким чином, напрямок реформи не був прийнятим заздалегідь.

Робота відбувалась у трьох основних напрямках: Фінансовий та управлінський аналіз, організація дошкільних закладів та їх фінансування, Самооцінка шкіл. Висновки щодо реформи були зпропоноані Місту.

Також Управлінню освіти надавалась стратегічна та аналітична допомога.

Допомога проекту ЛАРГІС

1.

Аналіз бюджету шкіл та програмних годин показав що:

Фінансування Національного уряду недостатнє для покриття встановлених навчальних годин та програмних стандартів.

Практика дефіцитного бюджетування сприяла створенню режиму торгів між школами, районними відділами освіти, управлінням освіти міста та області за додаткові кошти на освіту. Це привело до виникнення диспропорцій у фінансуванні та неконтрольованих змін у програмних годинах та розмірах класів.

Місто немає політики щодо вирівняння витрат на одного учня чи щодо послуг які надаються за ці кошти різними школами.

На основі отриманої інформації експерти зробили наступні рекомендації:

Місто повинно покласти край практиці дефіцитного бюджетування

Місто повинно вирівняти витрати на одного учня в різних районах міста , а районні управління освіти повинні використовувати критерії опрацьовані експертами для вирівнювання витрат на одного учня в різних школах району.

Місто може використати свій статус "експериментального" у сфері освіти у переговорах з Національним урядом для того, щоб зменшити кількість годин в державному плані. Це дасть можливість директорам шкіл більшу гнучкість в розрізі програмних годин в рамках існуючих фінансових обмежень.

Ці рекомендації були прийняті і схвалені Управлінням освіти. У 2002 році Управління приготувало збалансований бюджет на освіту та розподілило кошти між районами на основі формули. Проте, зусилля заставити райони розподілити кошти між школами на основі витрат на одного учня не були успішними, оскільки Управління освіти не є диспонентом бюджетних коштів на освіту.

Для того щоб допомогти вирішити цю проблему експерти провели аналіз управлінської структури освіти міста Львова. Цей аналіз, переданий Місту у вересні 2002 року рекомендує зробити Управління освіти розпорядником всіх бюджетних коштів призначених на освіту, тоді воно зможе аналізувати розподіл фінансів районними відділами освіти, які будуть в прямому підпорядкуванні Управління освіти.

2.

Аналіз організаційної структури та фінансів дошкільних закладів,

Виявляється, що дитячі установи м. Львова надають послуги краще забезпеченій соціальній групі населення, що передбачає, що збільшення відвідуваності дитсадків вимагатиме певної допомоги для дітей з бідніших сімей, щоб надати їм змогу відвідувати дитсадки. Наявні місця в дитсадках недовикористовуються. (приблизно 25% планованих місць не використовується, а рівень відвідуваності становить 55% дітей записаних в дитсадки). Багато дитсадків працює на межі своєї потужності, а багато дитсадків - значно нижче рівня своєї потужності. Працівники дитсадків та корисна площа використовуються дуже нераціонально. Існують суттєві відмінності між районами у рівні витрат на одну дитину та на одну групу.

На основі цього експерти зробили наступні рекомендації:

Надати додаткове фінансування для дитсадків призначене на забезпечення обідами дітей з бідніших сімей. Збільшити ефективність послуг які надаються дитсадками шляхом впровадження залежності між відвідуваністю та оплатою за обіди,

Збільшити розміри груп,

Централізувати надання певних послуг, таких як приготування їжі та прання, зменшити витрати за рахунок зменшення зайнятості,

Впровадити диференційовану оплату за певні послуги дитсадків як ,наприклад, відвідування цілоденних груп.

Здійснювати подальший моніторинг причин низької відвідуваності дитсадків та порівняння показника відвідуваності з іншими містами України і аналізувати його, щоб мати змогу приймати міри..

3.

Самооцінка шкіл

Цей новочасний підхід, призначений для того щоб допомогти школам визначати проблеми, обговорити їх та намітити шляхи впровадження покращань. Досвід показує що:

Процедура самооцінки може мати дуже позитивний вплив на школи, але необхідно здійснювати її моніторинг та проводити регулярно у співпраці зі школами,

Місто повинно навчати людей які проводять самооцінку і створювати певні стимули для шкіл, щоб вони брали участь в самооцінці.

Працівники управління освіти, методичного центру та ряд студентів з ЛДУ пройшли навчання щодо практичного використання інструменту самооцінки і проведення процедури самооцінки. На даний момент ця техніка може набути інституційного характеру та використовуватись на регулярній основі.

На основі цього експерти зробили наступні рекомендації:

Місту необхідно використовувати процес самооцінки як інструмент, щоб допомогти школам, які мають проблеми, а не як інструмент, який повинен визначити які школи є поганими,

Місто повинно співпрацювати з Університетом щоб залучати студентів та академічних працівників у процес самооцінки і мати можливість аналізувати та проводити моніторинг процесу при допомозі незалежних експертів які можуть і хочуть допомогти школам.

Результати

Допомога експертів щодо приготування та представлення реформ в Управлінні освіти міста Львова була підтриманою його службовцями, в результаті чого опрацьовано цінні документи, які були практично застосовані та готові до постійного використання у сучасній практиці Управління. Остаточно опрацьовані документи стануть компонентами кінцевих публікацій, а також вони є доступними для використання на практиці.

Після зміни керівника освіти, продовження цього напрямку реформи залишилося невизначеним. Але все ж таки, інструменти самооцінки та вирівнювання витрат, так само як і організаційні зміни, передбачають посилення бюджетної дисципліни, і надалі залишаються важливими рекомендаціями для Міста.

Висновки, отримані уроки

Трирічна співпраця з ключовими керівниками Міста була результативною і може бути охарактеризована як "сильна та нерівномірна". Урок отриманий в минулому вартий того щоб бути викладеним. Перш за все тому, що це не є кінець розвитку Львова і не кінець роботи проекту ЛАРГІС у місті. По-друге, це матеріали які можуть бути використані іншими проектами та програмами. І на завершення - це був також урок для представників проекту - вони вчилися та пристосовувалися до ролей та умов, які були для них новими.

Найпершою (історичною) згадкою є непорозуміння стосовно концепції "технічна допомога". Багато чисельні диспути показали, що елегантний вислів не є зрозумілим (інколи не тільки для реципієнтів проекту). Потрібно затратити час та енергію щоб це зрозуміли люди. Отримані розчарування часом руйнують майбутні стосунки. Інколи це може зруйнувати репутацію місцевого керівника проекту -якщо він/вона занадто посунуться у своїх обіцянках. Будучи абсолютно свідомими, що частина проблеми є очікуваннями результатів, а не сказані слова, ми рекомендуємо добре обдумувати формулювання назв програм допомоги.

Постійна особиста співпраця з керівником вибраної сфери є, безсумнівно, найважливішим фактором. Успіх (його масштаб, час/зусилля використані для його досягнення) у певних демонстраційних проектах коливається пропорційно до рівня стабільності співпраці. Співпраця повинна в ідеалі охоплювати не тільки начальника управління. Тут проблема стає "найновішою" традицією місцевих органів самоуправління в Україні. Ми вважаємо причиною цього вагому нестачу спеціалістів другого плану, здатних формулювати проекти, верифікуючи їх в світлі загальних стратегій та визначати їх ефективність. Штатна структура, ролі окремих акторів беруть свій початок від традиційного ієрархічного управління і передбачають що вище керівництво є останньою. Це характерна риса минулого, яку важко змінити в рамках окремого проекту.

Пізніше, під час виборчої компанії та відставки влади, ми переконалися що ця проблема створює ще одне обмеження для ефективного управління та розвитку міста. Місто страждає від нестачі "альтернативних" керівників, досвідчених кандидатів на стратегічно важливі посади. Також зміни у міській раді підвищили ризик сповільнення і навіть повернення назад від лінії реформ, ніж забезпечення позитивної реакції. Рада депутатів складається в основному з непрофесіоналів. По суті ці люди вимагають забезпечення інформацією і навіть навчанням, якщо вони повинні слідування лінії змін, співпраці та прийняття очікуваних рішень. Не дивлячись на всі намагання включити членів ради до складу робочих груп і запрошення управлінців на семінари, ми побачили що їх недостатньо.

Рішення проблем запропоновані Львову витікають з міжнародного досвіду і з уроків отриманих у країнах Східної Європи. Гарантія "випробуваного десь досвіду" була важливою для міста. Можливість організації для керівників міста навчальних поїздок та забезпечення їх прямого контакту з керівниками які випробували зміни на собі, у цьому відношенні була дуже важливим та переконливим фактором змін. Зовнішні обставини були також сприятливими для роботи проекту ЛАРГІС у Львові. Новий Бюджетний кодекс, новий Земельний кодекс, обговорювані та прийняті, регіональні реформи, експерименти в освіті підтвердили пропоновані експертами проекту ЛАРГІС напрямки змін. Варто згадати, що експерти проекту взяли участь у впровадженні вищеназваних реформ на центральному рівні.

Нашою ціллю було надання допомоги Місту у детальній розробці його Стратегії розвитку. Це означало інтеграцію напрацювань окремих демонстраційних проектів у загальну філософію змін. Не дивлячись на наші пропозиції, завдання опрацювання стратегії були швидше скероване до добровільно створеної групи, ніж до ключових осіб міста. Склад групи змінився і робота була поспішною у зв'язку з наближенням проекту до кінця. Тим не менше, головна мета Стратегії успішно пережила виборчі зміни забезпечуючи її довготермінові цінності та життєздатність. Невирішеним питанням майбутнього залишається наскільки Місто використає детально опрацьовану Стратегію, і чи можна буде використати її для вирішення щоденних питань.

Вважливим питанням в світлі завершення проекту є Стабільність виконаної роботи та впровадження змін. Всі вищеназвані зауваження стосовно політичних, персональних чи організаційно-структурних невизначеностей є важливими коли ставиться питання стабільності .

Позитивним та багатообіцяючим елементом є бажання певних ключових осіб міста дотримуватись порад, запропонованих експертами проекту ЛАРГІС.

Все таки більш дискусійним є те, до якої міри цілі реформ були зрозумілими та прийнятими деякими політиками і департаментами міської адміністрації. Існують підтвердження того, що дехто з них формально приймають зміни, не розуміють чи не бажають слідувати вищезгаданій філософії реформ.

Кшиштоф Хербст
Провідний консультант Львівського регіонального компоненту
Грудень 2002 року