Проект SuFTAR

Системне управління фінансуванням адміністративно-територіальної реформи

Фінальний звіт


Університет Бірмінгему
Департамент Міжнародного Розвитку
Грудень 2006

 

1.

Попередня інформація про проект SuFTAR

  
  Проект "Системне управління фінансуванням адміністративно-територіальної реформи" (SuFTAR), який реалізовувався за фінансової підтримки DFID, було розпочато на прохання Міністерства фінансів України в червні 2005 р.
  Уряд, який сформувався після Помаранчевої революції, взяв на себе реформування української системи регіонального та місцевого врядування з метою підвищення децентралізації, посилення підзвітності місцевих органів влади громаді та кращого розмежування функцій і повноважень на всіх рівнях управління для гармонізації роботи місцевих органів влади з практикою Європейського Союзу. Наміром Президента і Кабінету Міністрів було прийняття стратегічних рішень та впровадження законодавства з питань адміністративно-територіальної реформи до парламентських виборів 2006 року. В той час, коли надійшла заявка від Міністерства фінансів, проекти законодавчих актів уже обговорювалися.
  Важливо було не розділяти між собою питання адміністративно-територіальної та бюджетно-фінансової реформи, оскільки ґрунтовні та прозорі механізми забезпечення відповідного фінансування є основною вимогою відповідальної та підзвітної місцевої влади. Особливу увагу було приділено проблемі недостатньої економічної ефективності на рівні сільських органів самоврядування в Україні, через що активно розглядалася стратегія укрупнення.
  До більш широкого кола питань, які викликали занепокоєння Міністерства фінансів, належав так званий "брак бюджетної передбачливості" у пропозиціях адміністративно-територіальної реформи, що розглядалася, тобто відсутність цілісної картини потенційного впливу реформування на архітектуру міжбюджетних відносин або концепції нової системи регіональних та місцевих бюджетів. Хоча Міністерство фінансів не приймало безпосередньої участі в розробці адміністративно-територіальної реформи, воно мусило забезпечити бюджетну концепцію, яка на той момент була відсутня. Однак, як було визнано самим Міністерством, для виконання цього завдання йому бракувало досвіду та аналітичних ресурсів, особливо зважаючи на надзвичайно короткі терміни, відведені для прийняття рішень.
  Міністерство Великої Британії з питань міжнародного розвитку виділило кошти на короткострокову програму, яку планувалося реалізувати в період з вересня 2005 р. до лютого 2006 р. згідно графіка, за яким передбачалося розробити та затвердити необхідні законодавчі акти. Контракт на виконання проекту SuFTAR було укладено з Факультетом міжнародного розвитку Бірмінгемського університету, який співпавцював із Міністерством фінансів України над реалізацією проекту LARGIS у 2000-2002 роках.
   

2.

Мета
  Загальною метою проекту було сприяння сталості адміністративно-територіальної реформи шляхом її поєднання із бюджетною/фіскальною реформою. Запропонований проект надавав допомогу уряду України в прийнятті правильних політичних рішень шляхом забезпечення Міністерства фінансів України експертним аналізом фінансових наслідків адміністративно-територіальної реформи та надання рекомендацій щодо найбільш адекватних варіантів бюджетної та фіскальної реформ для України. Аналіз використовував досвід проведення подібних програм реформування у країнах Центральної та Східної Європи, зокрема в Польщі, та основувався на уроках, корисних для засвоєння.
   

3.

Завдання
   
Створення робочої групи із представників Міністерства фінансів України, діяльність якої буде підтримуватися групою міжнародних та українських експертів. Робоча група може включати у себе недержавні аналітичні інституції.
Аналіз політики та можливих варіантів міжурядового фінансування у контексті пропонованої моделі адміністративно-територіальної реформи.
Дослідження досвіду реалізації подібних програм реформування в інших країнах Центральної та Східної Європи шляхом аналізу політичних документів та організації навчальних візитів.
Аналіз та моделювання бюджетних наслідків впровадження пропонованої моделі адміністративно-територіальної реформи, зокрема на районному та субрайонному рівнях, з узгодженням із програмами, що реалізуються у Луганську та Львові за підтримки Департаменту з міжнародного розвитку уряду Великобританії (та у інших областях за поданням Міністерства Фінансів).
На основі попередніх завдань надати допомогу робочій групі з метою підготовки практичних рекомендацій щодо реалізації політики для Міністерства фінансів України та Кабінету Міністрів України.
Надання допомоги Міністерству фінансів України досягти консенсусу щодо своїх проектів з національними та регіональними зацікавленими сторонами.
   

4.

Результати
Чіткі та реалістичні рекомендації щодо бюджетної та фіскальної реформ, що сприятимуть сталій адміністративно-територіальній реформі, прийняті Міністерством фінансів України та Кабінетом Міністрів України.
Запропонована та ухвалена "дорожня карта" щодо реалізації заходів.
Прогрес у досягненні консенсусу щодо запропонованої бюджетної та фіскальної реформ на національному та регіональному рівнях.
Підвищення спроможності спеціалістів Міністерства фінансів України щодо аналізу політики та розробки варіантів її розвитку.
   

5.

Політичні зміни, які впливають на реалізацію проекту SuFTAR

  Через загалом негативне сприйняття на регіональному рівні законопроекту з питань адміністративно-територіальної реформи, наприкінці 2005 року він був знятий з обговорення, і імпульс перетворень, принаймні в запропонованій формі, було втрачено. Робоча група проекту SuFTAR на той момент уже далеко просунулась у своїй роботі над рекомендаціями, очікуючи регіональних консультацій щодо бюджетно-фінансових заходів з підтримки реформи. Консультації планувалося провести під керівництвом Міністерства фінансів у січні 2006 р., але вони були скасовані. В ході подій, не пов'язаних із проектом SuFTAR, у грудні 2005 р. головного партнера проекту перевели з Міністерства фінансів на посаду першого заступника Міністра економіки.
  Незважаючи на ці зміни, Міністерство фінансів, розуміючи, що рано чи пізно переглянутий і виправлений проект заходів адміністративно-територіальної реформи буде внесено на розгляд, зробило запит на продовження надання допомоги з боку проекту SuFTAR. За порадою робочої групи SuFTAR, рекомендації проекту мали також стосуватися питання посилення фінансової бази місцевих органів влади в Україні як таких і розглядатися незалежно від ходу територіальної реформи.
  Міністерство фінансів та DFID погодилися продовжити проект SuFTAR і після його виконання провести його огляд у жовтні 2006 р. Міністерство призначило нового провідного партнера, першого заступника Міністра фінансів.
   

6.

Заходи проекту SuFTAR

   
  В рамках проекту SuFTAR були вжиті такі основні заходи:
   
Вересень 2005 р.: створення робочої групи, до складу якої увійшли спеціалісти Міністерства фінансів, представники чотирьох областей (Івано-Франківської, Луганської, Львівської та Волинської) та експерти Науково-дослідного фінансового інституту Міністерства фінансів, і яка збиралася приблизно раз на місяць від жовтня 2005 р. до червня 2006 р.
Робоча група зосередила свою діяльність на розгляді життєздатності пропозицій адміністративно-територіальної реформи на початковому рівні малих міст, сіл та селищ міського типу. В законопроекті, який передбачав обов'язкове укрупнення, саме ці питання мали найбільше значення щодо своїх наслідків та викликали найбільшу полеміку.
Моделювання впливу пропозицій щодо укрупнення на доходи та видатки місцевих бюджетів у двох дуже різних за своїми географічними та соціально-економічними характеристиками областях - Івано-Франківській та Луганській - та у п'яти районах, що представляють широкий спектр умов - двох промислових, двох сільськогосподарських гірських та в одному районі змішаного промислово-сільськогосподарського типу.
Аналіз альтернативних варіантів посилення дохідної бази укрупнених адміністративно-територіальних одиниць на базі міжнародного досвіду. Моделювання впливу цих варіантів на п'ять вибраних районів.
Аналіз варіантів розподілу відповідальності за охорону здоров'я, соціальне забезпечення та освіту між різними рівнями структури, яка мала бути реформована згідно пропозицій законопроекту.
Аналіз функціонування існуючих розрахунків за формулою, які проводяться Міністерством фінансів для трансфертів з державного до регіональних та місцевих бюджетів, і розробка її спрощеного та більш прозорого варіанта.
Надання трьох внутрішніх звітів для обговорення і внесення поправок робочою групою та презентація підсумкового звіту широкій аудиторії на загальнодержавному рівні: Міністерствам фінансів та економіки, Секретаріату Кабінету Міністрів, Державній податковій адміністрації та Державній митній службі України.
   

7.

Стислий виклад досягнень проекту SuFTAR

  SuFTAR планувався як короткостроковий проект, призначений для швидкого і гнучкого реагування на термінове прохання Міністерства фінансів України. Вже те, що виконавці цього проекту за шість тижнів від моменту отримання першої заявки наприкінці червня 2005 р. зуміли мобілізувати експертні та інші ресурси і до початку вересня розгорнути в Києві цілковито дієздатну адміністративну базу, є неабияким досягненням, що було визнано й Міністерством фінансів.
  З докладними звітами робочої групи SuFTAR можна ознайомитися на веб-сайті проекту www.largis.org.ua. Огляд рекомендацій, наданих у рамках проекту SuFTAR, міститься в підсумковому звіті групи "Аналіз бюджетних та фінансових наслідків адміністративно-територіальної реформи в Україні", представленому в липні 2006 р.
Ці рекомендації наводяться нижче у стислій формі разом з оцінкою їхнього впливу на розвиток політики українського уряду.
   
   
 

Перший запланований результат проекту

Надання чітких та реалістичних рекомендацій щодо бюджетно-фінансових перетворень з метою підтримки сталої адміністративно-територіальної реформи і прийняття цих рекомендацій Міністерством фінансів та Кабінетом Міністрів України

   

Досягнуті результати
Отримані по всіх п'яти районах послідовні докази того, що запропоновані укрупнення допоможуть до певної міри зменшити диспропорції в розподілі доходів на душу населення між місцевими бюджетами і таким чином сприятимуть меншій залежності від трансфертів з державного бюджету.
Фактичні докази, знову ж таки послідовні по всіх вивчених районах, на користь того, що диспропорції в доходах від плати за землю між місцевими бюджетами можуть бути дуже великими, наприклад в одному районі Луганської області вони різняться у 18 разів. Якщо у формулу вирівнювання закласти надходження до укрупнених бюджетів від плати за землю, це б підвищило податкову спроможність бідніших сіл.
Фактичні докази, також зібрані по всіх п'яти районах, на користь того, що запропоновані укрупнення справить позитивний вплив на адміністративні або накладні витрати. У трьох вибраних районах Івано-Франківської області, наприклад, прогнозована економія склала в середньому 30% від щорічних адміністративних видатків.
Розрахунки по двох областях, які переконливо свідчать про те, що, незважаючи на зазначені вище переваги, які принесли б із собою запропоновані укрупнення, диспропорції між доходами укрупнених місцевих бюджетів, а також їхня залежність від трансфертів, залишилися б на відносно високому рівні.
Рекомендація, що ґрунтується на фактичних даних, щодо введення простої форми податку на нерухомість на основі метражу як ефективного засобу підвищення доходів місцевих бюджетів, який відносно легко запровадити і справляти. Дані по обох областях, які базуються на фактичному метражі нерухомості, свідчать про потенційні переваги введення податку на нерухомість для власних доходів бюджетів - підвищення до 70% в одному районі Івано-Франківської обл. та в середньому на 22% у двох районах Луганської області.
Рекомендація нараховувати частину податку на доходи фізичних осіб, яка йде до місцевих бюджетів, на основі місця проживання платника, а не на основі його місця роботи, як це робиться зараз. За даними по двох областях, це могло би справити дуже значний вплив на розподіл доходів, у цілому радше на користь малих адміністративно-територіальних одиниць початкового рівня, мешканці яких часто мусять їздити до інших населених пунктів, щоб знайти там роботу, ніж на користь великих міст, де вони працюють. Окрім того, такий перерозподіл сприятиме підвищенню відповідальності місцевих органів влади за те, як витрачатимуться надходження від сплати податків, зібраних з місцевих мешканців, і таким чином ще більше наблизить Україну до практики, усталеної в Європейському Союзі.
Дані, зібрані в усіх п'яти районах, які свідчать про те, що на рівні запропонованих укрупнених громад можуть надаватися життєздатні послуги із забезпечення освіти для учнів 6-15 років.
Наполеглива рекомендація не передавати відповідальність за охорону здоров'я до укрупнених адміністративно-територіальних одиниць, а залишити її на рівні району або навіть області для забезпечення зв'язку між першим, другим та спеціалізованим рівнями медичної допомоги.
Варіанти соціального забезпечення, з відданням переваги перенесенню відповідальності за неспеціалізовані соціальні послуги на базовий рівень.
   
  Усі рекомендації, без виключення, були схвально сприйняті обома провідними партнерами проекту SuFTAR у Міністерстві фінансів України і взяті за основу для подальших консультацій на центральному та регіональному рівнях. Зміни, про які стисло йдеться вище, в розділі 5, не дозволили провести заплановані регіональні консультації.
  Ці зміни також стали на заваді обговоренню рекомендацій на рівні Кабінету Міністрів, що послужило б передумовою до проведення будь-якого діалогу в регіонах. Провідні партнери проекту розглядають продукт, створений у ході виконання проекту SuFTAR, як базову документацію для розробки стратегії адміністративно-територіальної реформи, якщо вона знову колись вийде на перший план серед питань, якими займається уряд України.
   
 

Другий запланований результат проекту

Представлення та схвалення дорожньої карти для виконання заходів.
   
 

Досягнуті результати
   
Погодження та представлення на розгляд до Міністерства фінансів практичної стратегії отримання схвалення рекомендацій робочої групи, особливо на регіональному рівні, де на потребу адміністративно-територіальної реформи дивляться дуже скептично.
Розробка робочою групою заходів щодо підвищення податкової спроможності регіональних та місцевих бюджетів як підґрунтя для такої стратегії і як першого важливого кроку в напрямку фінансової здійсненності та політичної прийнятності адміністративно-територіальної реформи.
Досягнення консенсусу серед членів робочої групи щодо необхідності вжиття заходів із підвищення податкової спроможності незалежно від того, чи буде проводитися територіальна реформа. Якщо б запропонована реформа передбачала будь-яке розширення повноважень щодо надання послуг на місцевому рівні, ці заходи стали б передумовою для подальшого прогресу. Серед основних складових таких заходів, рекомендованих робочою групою, були пропозиції щодо податку на нерухомість та податку на доходи фізичних осіб, окреслені вище, в розділі, присвяченому першому результату проекту, а також перегляд методу розрахунків трансфертів за формулою.
Розробка і представлення спрощеної єдиної математичної формули розрахунку трансфертів з державного до обласних та місцевих бюджетів на заміну існуючих 32-х окремих рівнянь розрахунку видатків. Через складність системи, яка застосовується на сьогодні, втрачається прозорість процесу трансфертів, що суперечить намірам прогресивних реформ, закладених у Бюджетний кодекс України 2000-2001 року.
   
  Ці рекомендації теж були схвально сприйняті обома провідними партнерами проекту SuFTAR у Міністерстві фінансів України і взяті за основу для подальших консультацій на центральному та регіональному рівнях.
   
 

Третій запланований результат проекту

Прогрес у формуванні консенсусу щодо запропонованих бюджетно-фінансових реформ на центральному та регіональному рівні
   
  Досягнуті результати
   
Робочою групою проекту SUFTAR було організовано постійний форум з метою активного залучення спеціалістів на центральному та регіональному рівнях до вироблення стратегії. Рішення приймалися групою шляхом консенсусу.
Підсумкова презентація рекомендацій робочої групи перед широкою аудиторією на центральному рівні, до якої увійшли представники Міністерства фінансів, Міністерства економіки, Секретаріату Кабінету Міністрів, Державної податкової адміністрації та Державної митної служби України. Ця презентація сприяла конструктивній взаємодії між різними гілками влади у процесі розгляду наданих групою пропозицій щодо бюджетно-фінансової реформи.
   
  Через причини, наведені в розділі 5, пропозиції робочої групи ще не дискутувалися на політичній арені на вищих рівнях влади та між регіонами і центром.
   
 

Четвертий запланований результат проекту

Підвищення професійного потенціалу спеціалістів Міністерства фінансів у галузі аналізу, який проводиться з метою вибору політики, та розробки її варіантів
   
 

Досягнуті результати
Цей результат, який став можливим через зобов'язання щодо виконання завдання, взяті на себе керівництвом Міністерства фінансів, був успішним прикладом розбудови професійного потенціалу спеціалістів у Міністерстві та на регіональному рівні.
Усі члени робочої групи регулярно відвідували її засідання і приймали активну участь у її роботі.
Підвищення професійного потенціалу 12 спеціалістів Міністерства фінансів, чотирьох заступників голів фінансових управлінь облдержадміністрацій та двох експертів Науково-дослідного фінансового інституту. Члени робочої групи мали можливість, використовуючи поради міжнародних та українських експертів, провести значну роботу з аналізу та вироблення стратегії.
   

8.

Висновки
  Щирої подяки заслуговують два провідні партнери проекту SuFTAR з Міністерства фінансів України, які надали повну підтримку проекту і повідомили про важливість та терміновість цього завдання Міністерство та членів робочої групи, які представляли регіони. Це мало надзвичайний вплив на результати роботи групи.
  Значення проекту SuFTAR буде легше оцінити після того, як мине довший час, коли питання адміністративно-територіальної реорганізації та реформування міжбюджетних відносин, безсумнівно, знову стануть пріоритетними для української влади.
   
 

Управління проектом SuFTAR
   
 
   
  Едріан Кемпбелл, Школа державної політики,Університет Бірмінгему, Англія Директор проекту
  Анатолій Максюта,Перший Заступник Міністра фінансів України (до грудня 2005) Провідний партнер
  Віктор Кальник, Перший Заступник Міністра фінансів України (січень-серпень 2006) Провідний партнер
  Данкан Літч Директор проекту (Україна)
  Тетяна Корнєєва Координатор проекту
  Слава Гіль Спеціаліст з питань фінансів
 
 

Міністерство Великобританії з питань міжнародного розвитку (DFID)
   
 
   
  Ольга Мрінська Заступник Керівника Програми
  Катерина Майнзюк Радник з економічних питань
 
 

Міжнародні експерти

  
   
 
Експерт
 Посада
  Кен Дейві, Великобританія Головний консультант
  Павєл Свянєвіч, Польща Провідний консультант
  Вейн Сьорск Канада/Україна Провідний консультант
 
   
 

Робоча група Міністерства фінансів України

  
   
  Спеціаліст Посада
   
 
Департамент територіальних бюджетів
  Галина Карп Директор
  Larysa Starzhinska Заступник Директора Департаменту, начальник відділу міжбюджетного регулювання (до березня 2006 р.)
  Галина Маркович Заступник Директора Департаменту, начальник відділу міжбюджетного регулювання(з березня 2006 р.)
  Галина Ґудзь Начальник відділу регіонального розвитку
  Олена Микулянич Головний спеціаліст відділу регіонального розвитку
 
 
Департамент реформування бюджетної системи
  Володимир Репік Директор (до січня 2006 р.)
  Інна Кнішенко Директор (з січня 2006 р.)
  Ігор Буграк Заступник Директора Департаменту, начальник відділу модернізації управління державними фінансам
  Ніла Дубенко Заступник начальника відділу модернізації управління державними фінансами
  Нінель Зубарєва Головний економіст відділу стратегії розвитку бюджетної системи
  Галина Комнацька Головний економіст відділу стратегії розвитку бюджетної системи
  Наталія Кайдаш Провідний економіст відділу стратегії розвитку бюджетної системи
 
 
Регіональні представники
  Ірина Попова Заступник начальника Головного фінансового управління Луганської обласної державної адміністрації
  Світлана Наконечна Заступник начальника Головного фінансового управління Львівської обласної державної адміністрації
  Назар Косаревич Заступник начальника Головного фінансового управління Івано-Франківської обласної державної адміністрації
  Іван Артисюк Заступник начальника Головного фінансового управління Волинської обласної державної адміністрації
     
 
Науково-дослідний фінансовий інститут
  Віталіна Зайчикова Завідувач відділу місцевих фінансів
  Іван Хомра Старший науковий співробітник відділу місцевих фінансів
     
 
   
   

Данкан Літч
Директор проекту SuFTAR (Україна)

Тетяна Корнєєва
Координатор проекту